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堵死地方举债“后门” 财政部全链条处理违规行为
作者： 杜涛 2017-06-15 10:11
财政部对地方政府的违规举债，盯得更紧了。50号文以及87号文对地方政府来说是乌云压顶。
经济观察报 记者 杜涛 财政部对地方政府的违规举债，盯得更紧了。
一家金融机构部门负责人刘经理的业务显然受到了财政部对地方政府违规举债严加管理的影响，50号文以及87号文的出现使得最近的他现在面临着两个情况，一个是地方政府要求撤回当初发给他的担保函，另一个便是融资平台来融资，如何设计的问题。
87号文和50号文分别是指《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》与《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。
在E20研究院执行院长薛涛看来，财政部推出87号后，市场反应不一。“87号文其实对地方政府违规利用“政府购买服务”程序来融资进行规范，可谓稳准狠，再加上之前的50号文，对地方政府来说是乌云压顶。”薛涛说。
一位地方财政人士告诉经济观察报记者，87号文件明确了对购买服务本质要求的回购，尤其是强调了对于货物、建设工程、储备土地前期开发、融资行为的限制，严禁违法违规融资；杜绝违法违规举债融资，以及之前剥离融资平台公司政府融资职能的要求，其目的在于防范地方政府债务风险、及随之可能带来的社会整体财政金融风险，从去年的中央经济工作会议到今年的全国两会，金融风险防范被提到越来越重要的位置。也可抑制政府的GDP冲动，避免低效投资、进而优化市场的价格发现和资源配置等作用。
购买服务中对建设工程、融资行为等的限制、包括之前对于BT模式（建设—移交）的限制，由于这些模式过于强调建设内容和融资功能，为地方政府创造了扩张投资、规避限制的方便之门，债务风险过高。
“在此背景下，PPP的规范运作将更受重视。但87号文之所以如此受重视，很重要的一个背景是今年以来数个省市因为违法违规举债受到了追责，因此50号文和87号文的出台，将对原来心存侥幸的地方政府、金融机构和其他企业等带来压力。规范PPP虽然限制较多，但一方面有助于提高项目质量，另一方面更重要的是可以约束和规范政府行为、避免后期违规追责，因此可以预见PPP的规范运作将更受重视。”上述地方财政人士对经济观察报表示，50号文和87号文都对变相举债融资的金融产品和工具提出了限制，那么后续是否将就目前种类繁多、总量庞大的政府投资基金进行规范和清理呢？同时，无论是BT或是购买服务中的建设工程，都仅强调融资、建设，而忽略了基于绩效的运营付费，后续是否很快就要迎来对不规范的PPP清理？尤其目前流行的那种比例极高、数额确定的可用性付费是否恰当？
经济观察报获悉，相关主管部门对地方政府融资将会继续开前门堵后门，比如将发行收费公路债，规范产业基金、引导基金的违规行为等。财政部几乎要对地方政府违规举债的全链条进行处理，不仅处理了违规举债的地方政府、金融机构，还处理了相关律所等机构。
影响
刘经理是一家金融机构的部门负责人，这么多年来一直做与地方政府融资相关的业务。50号文以及87号文的出现使得他现在面临着两个问题。“近几天有地方政府要求撤回担保函，主要内容就是按照财政部50号文件要求，全面规范政府融资行为，地方政府也为了给金融机构减轻违规融资责任，要求撤回当地人民政府和相关部门出具的担保函等相关函件。”张经理告诉经济观察报，他手里的担保函是一个平台公司的项目贷款，用于园区建设。
遭遇撤回担保函对于刘经理来说并不是第一次，在去年的贵州担保函事件中，他已经遭遇过一次。
2016年10月12日，贵州省多个地方财政局撤销担保函的文件发出，这些文件申明融资承诺函作废并限时收回，涉及安顺市、正安县以及遵义市等。
刘经理告诉经济观察报记者，在去年的贵州遵义几起担保函撤回之后，要求撤回担保函的很少，而且有些担保函也没真正撤回。“从发来文件看，其他几家大型银行等金融机构已经将担保函寄回，也就只能寄回了，实际上这张担保函也没意义了。”刘经理告诉经济观察，一般情况下通过融资平台或者产业基金来融钱，无论是平台融资还是产业基金融资，都会出具一份类似的担保函，此外还有就是以购买政府服务的方式退出基金，因为政府购买服务可以绑定政府信用。
43号文之前，地方政府主要靠平台贷款，43号文之后，政府和融资平台脱钩，出担保函之类，可以出具函件，不算政府债务，现在就算是在50号文、87号文的高压下，依然有平台公司来合作，因为地方政府要发展，现在项目比较多，更重要的是财政部门与发展部门推出的替代品PPP的落地实在太慢。
未来可能会做的就是在没有政府增信的情况下做产业基金，设计为两家平台，一个平台劣后，金融机构优先，另一家平台公司回购优先。“优先与劣后的关系，比如产业基金10亿元，投了10个项目，其中8亿元是金融机构，2亿元是政府投资，在项目亏损的情况下，优先亏损政府投资的那两亿元。并且现在退出方式由政府购买服务变成了平台公司行为，利率也会发生变化，以前地级市产业基金5年期以上，每年利息6.5%，现在年利息7-7.5%都银行都不太好操作。”刘经理告诉经济观察报，财政部现在逼迫地方政府和平台完全脱钩。目前，传统的基金业务和平台贷款业务都在观望，看其他金融机构怎么操作，没有政府信用了，还要做这类业务的话，风险大，平台公司主要靠借新还旧。
刘经理认为，平台公司融资具有短融长投的特点，所投的基础设施建设项目回报率和回收期不能完全覆盖资金成本和期限，是类资金池的性质，短期内还款主要靠借新还旧。平台公司积累了大量债务，且资质好的平台都在发债，这些存量债务都是定时炸弹，处理不好，容易引起公众问题。
在50号文和87号文压力下，地方政府会逐一撤函。但是对金融机构来说，本来就对这类没纳入预算的担保函之类的函件持可有可无的态度，但是新增贷款变得困难，如果继续做平台贷款，风控标准会从紧，比如会严格监督确保资金每笔都专款专用、放弃中小平台而把资金集中到2A、2A+甚至3A平台公司的身上。
演变过程
刘经理的经历过程，其实就是财政对地方债的一个监管不断强化的过程，中国地方债务管理利用预算法和43号文建立地方债务管理的基本框架，43号文也就是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。
但是，刘经理认为43号文并未被地方政府严格执行，雷声大雨点小，出现了各种违规举债行为。50号文和87号文，对地方平台不合规的融资行为踩了刹车，但也担心地方政府为了经济增长，再踩油门。
财政部认为一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。
2017年3月，审计署公布了2016年四季度对“三去一降一补”政策落实情况审计结果。在重大政策落实方面，审计结果发现，有地方政府违规承诺回购企业股权，变相新增政府性债务30亿元。还有人为调节政府性债务结构，将44.16亿元以财政资金偿还的债务纳入政府提供担保的债务。
2017年年初，地方违规举债处理的过程中，核查起源于审计署对2015年地方债务的审计报告，这份报告指出地方政府仍然存在违规或变相举债的问题。随后财政部专员办对地产债务问题进行核查，核查之后财政部要求地方政府进行整改，财政部再将整改内容上报。
2017年1月初，财政部致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等地方政府，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为；同时收到财政部函件的还有商务部和银监会，要依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。财政部要求严肃问责，并按照《中华人民共和国预算法》的有关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理。
财政部对87号文的解读中认为：一些地区违反政府采购法和国办发〔2013〕96号等文件规定,以政府购买服务名义变相举债融资，存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险，不仅与党中央、国务院决策部署和预算法（2014年修订）精神不符，而且影响了经济财政健康、可持续发展。
在财政部不断地强化监管下，从地方政府的融资平台贷款，到地方政府与平台分割，到明股实债、伪PPP、各种产业基金等，地方政府实实在在上演了“上有政策、下有对策”。
刘经理认为，50号文和87号文限制的是平台通过不合规的政府出函、政府购买服务等形式捆绑政府信用，并非否认平台对地方基建的作用和贡献。考虑到平台依然是地方基础设施建设的主体，所以50号文和87号文是对平台的去芜存菁和择优选择，壳公司逐渐消亡，而具有实际投资实体和管理经验的平台公司，会真正走上市场化的道路。考虑到平台公司在长期的基建中手握大量的优质资产，平台公司引入民营资本进行混合所有制改革，对民营资本吸引力更大，平台决策的效率和科学性也都会提高。
限制不合规融资，实质上是倒逼平台公司进行改革。
PPP的春天？
刘经理给经济观察报记者计算了一笔账，2016年全国完成基础设施投资11.88万亿元，其中地方政府专项债券1.17万亿元，PPP模式形成当年固定资产投资不超过8000亿元（签约额3.6万亿元），合计不超过2万亿元。即基建缺口不低于8万亿元，这部分基建缺口的融资渠道，主要以政府平台为主。
刘经理认为，在地产投资受限的情况下，金融机构资金只能选择基建。但是PPP的期限和成本，和大部分中小银行和中小保险的期限和成本并不匹配，目前主要是排名居前的几大股份制银行和保险在参与PPP项目，大量城商行、农商行和中小保险公司，并没有参与到PPP项目中。城商行、农商行和中小保险公司的资金成本较高，期限较短，在过去，做了大量的政府平台业务。如果平台业务被限制，城商行和农商行以及中小保险公司受制于自身的成本和期限，就没有了参与基建的机会，财力较弱的地市和区县，也就没有了基建的充足资金来源。
那么PPP呢？薛涛认为PPP也难解负债冲动，公共服务价费研究迫在眉睫。
薛涛告诉经济观察报，87号文本身其实是对PPP的一种直接利好，然而不少主体却无法分辨，也体现了PPP相当复杂，地方政府、金融机构乃至企业等各类主体其实有多大比例能够真正掌握？其次，细微处耐人寻味的是，也有人为此真心担心，是否从2014年43号文发端的这轮PPP大运动，也会有戛然而止的一天？
其次便是要搞明白PPP是不是为了融资？薛涛认为，本轮PPP发起时，未足够重视（或者是未来得及）对公共服务本身进行充分的顶层思考和设计，也未对特许经营10年的成果进行充分的分析和总结。以43号文为发端，将PPP的目标不光定位在对传统“公建公营”体系的一种“革命”，更是变成了在国际上罕见的对地方负债的一种辅助管理手段。那么，我们就应该对此做好心理准备，就是我们的PPP，在落地中很多时候与其根本目的（提升公共服务供给效率）的目标发生背离，融资落地成为地方政府最首要的目标，工程利润成为某些社会资本最看重的目标，安全放贷成为金融机构最要命的目标。
在张经理看来，只有把期限拆短，PPP资产才能盘活。但是PPP的综合成本普遍在6%以下，做ABS，本身息差比较薄，优良资产的持有方，动力不足。除ABS外，如果有其他方式，可以把PPP资产盘活，PPP才能真正爆发。
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