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张国华：让社会共同参与未来城市发展
作者：张国华 2017-07-12 10:19
日本的规划制度之所以能让市场机制在其中发挥作用，其秘诀就在于建立了一个公开透明的框架规则。
经济观察报 张国华/评 我在从事城市规划建设实践的过程中经常反思，为什么城市规划蓝图都很漂亮，但在发展过程中人口和产业发展却没有按照原有规划路径走，以至出现“空城、鬼城”？在新型城镇化发展过程，一项重要的工作就是要研究产业空间变迁和人口空间迁移的经济规律，认识、尊重、遵循城市的发展规律。所以我结合“产权安排和要素流转”研讨主题，就农村改革与城镇化发展谈自己的三点思考。
第一，跳出自然经济思维，农民失地并非特别可怕。
从农村到城市，我们面临的实际上是一个发展问题，由于不同部门的劳动生产率存在数量级的差异，只有将劳动力从农业转移到生产效率更高的制造业和服务业部门，才能带来社会生产率的整体提升。只有把城镇化搞好了，才能破除农业发展的困境，也是中国实现产业转型升级，走向现代化国家的根本道路。所以，我们在考虑城镇化问题时，最重要的是考虑如何让更多的农业人口转型成为高素质的二、三产业人口，而不是过于担心农民失地后会引发什么后果。
同样，面对土地资源的配置，我们也要深度解读其类型属性和差异特点。从产业和生产的角度来看，土地可以分为农业用地、工业用地、商业和服务业用地等不同类型，不同类型产业对土地的需求存在巨大差异，相应的人口与土地的对应关系也是不一样的：在农业社会阶段，如果给一个人100平方米的土地从事农业生产活动，糊口都会成为问题；但是到了工业主导的城镇化阶段，在城市里给人均配置100平方米的用地，就能够满足生产需求了；而在生产性服务业和服务业主导的新型城镇化阶段，一个人仍然是否需要占用100平方米的城市建设用地？这就要打一个问号了。参考世界其他发达国家和地区的经验，比如香港，它是服务业主导的城市，工业占整个经济结构的比重仅为7%，人均城市建设用地才37平方米；新加坡的服务业和制造业发展并重，在经济结构中的占比分别位70%和25%，人均建设用地也就65平方米；再来看看世界上更加顶尖的三大都会，东京的工业用地占整个城市建设用地的比重为6.46%，解决了43万人的就业；服务业用地占比为4.83%，解决了457万人的就业。伦敦工业用地占比0.6%，解决了24万人的就业；服务业用地占比1.7%，解决了350万人的就业。纽约工业用地占比为3.6%，解决了14万人的就业；服务业用地占比3.91%，解决了239万人的就业。由此可以判断，在考虑同样的就业人口规模，生产性服务业和服务业与工业在用地的需求方面存在着数量级的差异，即同样一块建设用地，如果用于工业可以解决1万工人就业空间，如果用于前者则可以满足10万甚至更多的生产性服务业和服务业从业人员的需要。因此，对于一些固守成规的规矩如“一万人对应一平方公里城市建设用地”的论断就应该打破。
第二，拥抱不确定性才是市场经济下的规划哲学。
经济学与城市规划学科的融合发展是大势所趋。从传统经济学和城市规划学科特点上看，经济学是一门时间序列的解释性学科，是“知”；城镇化规划是重大项目和各种要素在空间上的行动安排，是“行”，当前的“知”和“行”脱节正是土地城镇化的病根，也是制约我们讨论土地和城镇化问题的障碍所在。
关注市场化和不确定性是城市学科与经济学融合发展的重要方向。当前城镇化研究面临从单纯关注确定性到统筹兼顾确定性和不确定性的转变。中央城市工作会议特别强调了要认识、尊重和顺应城市发展规律。什么是城市发展规律？城市是市场经济的产物，而不是计划经济的产物；是工业文明发展的结果，而不是农业文明发展的结果；是自由、平等、开放的，而不是权力等级封闭的。可见，城市发展的高度不确定性正是其本质特征。这种不确定性与规划又是什么关系呢？柏拉图告诉我们：每个人到世界上都面临着此岸的不完美、短暂和不和谐！所以每个人、每个组织、每个地区总想追求完美的、永恒的、不变的、理想的彼岸世界，这就是计划经济下的规划哲学——追求高度的确定性。而市场经济以不确定性为特征，意味着更多的可能性和更大的探索空间，未来的规划应该更加关注不确定性，支持市场和企业，拥抱不确定性才是市场经济下的规划哲学。近年来，城市规划建设系统中已经有一些领导在讲城市规划的确定和不确定时，也表示不确定才是城市的本质，还有的明确提出“单纯的工程技术思维已经不适合城市发展了，必须用社会的复杂性的思维来看”。从全国范围来看，不只是经济学在研究城镇化的复杂性问题，而且做城市规划建设的人也在关注这一方面，经济学家和城市规划专家携手共进，才是中国城镇化的未来。
第三，让社会集思广益，共同参与到未来的城市发展和建设。
中国当前的城市规划制定是以为政府服务为目标而发展起来的，规划决策权高度集中在政府及相关部门，缺乏对市场需求的真正判断，也缺乏各类利益主体的共同参与。如何重新构建机制或者说生态，让社会集思广益，共同参与到未来的城市发展和建设，推手就在于对现有经济激励机制的重新设计，没有经济激励机制的保障，很难有真正的改革。
举个例子，当前我国正在大力推动交通引导发展TOD模式，但是轨道交通周边土地的用途是什么？如何确定各地块的容积率？相关的决策通常缺乏透明度和公开性，在执行的过程中也相当随意。随着中国城镇化的进一步深入，新型城镇化战略要求市场在资源配置中发挥决定性的作用，规划作为配置城市中稀缺土地资源的重要环节，却在很大程度上仍然沿袭计划经济时代遗留下的制度，极大地阻碍了新型城镇化的市场化改革进程。
反观轨道与土地一体化开发比较成功的日本，在规划阶段，包括轨道周边土地容积率的确定，市场都发挥了决定性作用。日本东京地铁建设过程中，不仅全程都让轨道周边土地所有者充分参与规划、建设相关决策的制定，而且还给予一系列的奖励政策让开发商能通过提高轨道站点周边的公共设施、服务质量来换取容积率的提高。例如，日本东京六本木的法定容积率本来是6，经过一系列容积率奖励后，其容积率被调整到高达15，为了获得这之间9的容积率奖励，开发商承诺进行一系列提高六本木地区公共福利的建设，包括减少站点换乘距离的建设，改善、扩大公共空间和环境的建设，完善城市基础设施的建设等等。日本的规划制度之所以能让市场机制在其中发挥作用，其秘诀就在于建立了一个公开透明的框架规则，让政府、企业和第三方机构在这个框架下通过博弈达到最优的结果。诸如此类还有种种，鉴于旧的理论和规划体系已经不能适应城镇化发展的需要，构建符合时代发展的理论和规划体系就势在必行。
（本专题内容来自“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”研讨会。此研讨会由中国财富管理50人论坛主办，会议主持者为50人论坛秘书长刘喜元。文章系由各位嘉宾发言内容整理而成，并经本人审定，内容刊发时有删节，所有文章均不代表50人论坛观点立场。）
张国华经济观察报特约撰稿人
作者系国家发改委城市中心综合交通规划院院长。研究方向包括新空间经济理论和新制度经济理论、“产业·空间·交通”的新型协同规划技术体系、智慧城市战略规划等新型城镇化领域。