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财政部管理地方债下一步盘算：严控违法，放行专项债
作者：杜涛 2017-07-15 09:22
这是继土地储备专项债券之后，地方政府专项债券的第二个品种——地方政府收费公路专项债券正式浮出水面。
经济观察报 记者 杜涛 田进 杜丽洁 7月12日，财政部、交通运输部印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（以下简称《办法》），在政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券。这是继土地储备专项债券之后，地方政府专项债券的第二个品种——地方政府收费公路专项债券正式浮出水面。
就在同一天，财政部网站公布了对湖北黄石经济技术开发区违法举债问题的处理意见，其中违规举债的时任开发区管委会主任孔某被开除公职，开发区财政局局长黄某、开发区财政局副局长王某被行政警告。
财政部一方面加大专项债的发债额度和范围，另一方面继续加大对地方债务的管控，这与规范地方政府举债融资行为的“开前门堵后门”思路一致。
对于地方债务管理的下一步，经济观察报了解到，地方债务管理部门会对地方政府债务额度加大宽松力度，比如加大对专项债的支持力度，从专项债中转换部分额度直接对接项目；此外，将继续加强监管，加强对融资平台、PPP（政府与社会资本合作）以及政府引导基金等方面的监管。不仅如此，未来可能发行更多的专项债券，但是每个专项债必须有对应的收入来偿还债务；如果专项债务额度有余额，可以直接就政府投资比较大的项目发行专项债券。
中财-鹏元政府投融资研究所执行所长温来成告诉经济观察报，未来财政部有可能继续扩大专项债，这是一个趋势，从地方经济建设角度来看，基础设施领域有可能继续发行市政债券。
放宽额度
7月12日公布的《办法》，给收费公路融资再开一条通道。“收费公路专项债券属于地方政府转向债券的一种，额度依然在专项债券的预算之内，2017年的额度已经下发到各省，债券资金只能用于收费公路。”一位财税人士告诉经济观察报。
收费公路专项债券是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入，以及相关广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等专项收入偿还的地方政府专项债券，最高期限可以达到15年。
今年6月1日，财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，对土地储备专项债券做出了明确解释：土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。“发改委监管的企业债，可以发行项目收益债，这种债券是以法人为发债主体发；财政部负责监管政府债券，按照规定不能发行项目收益债，对于金融机构利益不大。”一位金融机构人士告诉经济观察报。
这也就是说，在短短的一个月的时间，财政部已经批准发行两种地方专向债券。
经济观察报获悉，未来可能发行更多的专项债券，但是每个专项债必须有对应的收入来偿还债务。“每个专项债都有对应的收入偿还来源，意味着地方债中的专项债越来越像项目收益债。”上述金融机构人士对经济观察报表示。
经济观察报还了解到，未来可能在每年债务限额内，若专项债务额度有余额，可以直接就政府投资的比较大的项目发行专项债券，当然前提是该项目有收入来源可以偿还。
财政部虽然对地方政府发债加大了支持力度，不断扩大发债的额度和渠道，但是并没有放松对地方债务的严格管控。
继续加强管控
2017年5月，财政部向湖北省反映了黄石经济技术开发区违法举债问题，提出了处理建议。湖北省政府立即责成黄石市政府对黄石经济技术开发区违法举债问题进行调查核实。
这已经不是财政部第一次对地方政府违法违规举债提出处理建议，这也意味着财政部对于地方政府违法举债监管正在不断强化。
经济观察报了解到，下一步将会加大对融资平台的管理控制，PPP、产业基金以及政府引导基金的管控也会加大力度。“融资平台面临着向市场化转变的问题，PPP面临的是明股实债等问题，产业基金、政府引导基金现在问题最多也是明股实债。”一位地方财政人士告诉经济观察报。
温来成对经济观察报表示，无论是产业基金或者引导基金，不能给社会资本做出固定回报、回购或保底的承诺，这是避免变相变成政府的债务，财政部坚决反对这种做法，今后必须选择市场化的运作方式。
山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋告诉经济观察报，目前PPP项目的主要问题是，虽有10%的限额，但地方政府依然有投资冲动，造成项目投资越来越大，而且论证过程往往流于形式，有些PPP项目是没有必要立即上、必须上的项目。比如，某地一个水环境项目总价100多亿元，当地财政能力基本用光，虽然水环境是好项目，但应该与实际的财政能力相匹配。
2015年4月公布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，一方面鼓励“地方政府性债务风险预警名单”中被列入高风险的地区，采取PPP模式化解存量债务，另一方面要求审慎控制新建PPP项目规模，这份指引要求，地方政府每年全部PPP项目从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10%。
PPP项目另外一个主要问题是政府融资渠道少。连国栋对经济观察报表示，目前虽然开通了土储债券和收费公路债，但是受限于发债的额度和流程较长，还是很难满足地方政府的需求，可以考虑再匹配一些快速通道。
还有一个问题是不容忽视的，PPP项目在实施中出现了很多乱象，典型的有“萝卜”招聘（为某些候选人量身定制的招聘条件或者职位），这显然是背离了PPP项目的初衷，而成为某些企业利益输送、项目输送的通道。
第四个问题是政府的发展问题，尤其是中西部地区政府为发展进行融资时，财权与事权不对等，部门考核从自身出发。比如某地建设农村公路，省交通厅下拨25%的补助资金，其余均由市县筹集，在这种况下，由于资金渠道受限，地方政府要筹集75%的资金有困难，只能利用PPP来变相融资。
“第五个问题是债务规范与发展效率，按照目前的政策走向，今后政府融资很可能是政府债+N个专项债（土储债、公路债……）+PPP，但发债的额度都上移至省级财政审批，这对于地方政府来说，做PPP就会碰触10%的天花板，既不触碰债务底线，同时解决发展需求，这是个不小的问题。”连国栋说。
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杜涛经济观察报部门主任
财税新闻部主任
长期关注宏观经济，财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。