对特大城市的恐惧是如何形成的?

作者:刘玉海 2017-08-01 17:04  1521

无论“逃离北上广”的口号,曾经多么盛极一时,依然有更多的人向往着城市便捷而多彩的生活,向往城市中无限的人生机会,渴望在城市中改变命运。

经济观察报 刘玉海/文  无论“逃离北上广”的口号,曾经多么盛极一时,依然有更多的人向往着城市便捷而多彩的生活,向往城市中无限的人生机会,渴望在城市中改变命运。然而,最近,生活在一些大城市的人们,愈来愈感受到权力对城市的强力干预——进入这些城市变得不再那么容易,城市生活变得不再那么自在随意,未来似乎变得不确定……

这时,我注意到了《城市隐秩序》这本在学术语言和范式包裹下的著作,旨在阐明一个简单的道理:城市是个复杂系统组成的综合体,起根本作用的是自生自发涌现的东西,看似不起作用的东一言西一语,看似不连贯的个体行为……好像在无序地做一些没用的事,但进行到一定程度,会产生巨大的结果,而这个结果比那些显性的表达——比如规划师的意见、权力的声音——来的更强大。而这,就是“城市隐秩序”。换言之,最终说了算的,还是城市中的绝大多数人。

循着这本书,我找到了其作者刘春成,惊讶地发现,他的履历如此丰富:做过高校教师,管理过北京商务中心区(CBD),当过两个不同城市的副市长,如今负责一家省级金融控股公司……丰富的实际运营经验和深厚的学术功底,使刘春成对城市,有着非常独到的理解。尤为要者,是他对城市过分强调产业发展的批判,以及对城市开发债务问题的审慎乐观。

“唯产业论”是大部分城市病的根源

问:虽然中国的城市化已经超过50%,但相比“三农”问题在中国引起的广泛重视,城市似乎并没有作为一个整体引起足够广泛和深入的思考,你怎么看?

刘春成:中华民族是在传统精耕细作的农业基础上孕育和发展起来的,城镇化的历程极短,但又极快,我们欠缺城市生活经验,甚至缺乏对城市的归宿感。所以,中国人对城市一直抱有警惕、乃至某种戒备,归隐田园总是一种更美好的愿望。

正因为如此,我们对城市的感情很功利。来到大城市被称为一种无奈又必须的选择,而真正发自内心的热爱却不多。逃离大城市,不但是难以在这里找到安身立命之处的年轻人的退路,也是在这里功成名就的精英们的奢侈愿望。不妨想想我们住酒店时的心态,不再随手关灯,不再节约用水,不再心疼卫生,似乎只有尽可能地耗费酒店物资才对得起房费。我们绝大部分城市人,相当比例是有这样一种过客心态在城市中生活,这其中包括我们大量的城市规划者和城市管理人员。这种心态下,中国的城市能好得了吗?

我们有好几千年的城市史,但由于中国在近两百年来的遭遇,我们几乎丧失了内心对城市的自豪感。我们经常用贫穷的心态看待逐渐富足的自己。这一点上,我们对城市的认识以及对城市的态度是至关重要的。

问:谈到对城市的戒备,不仅是普通人,甚至决策者,也对城市一直抱有警惕,尤其是对特大城市更是高度警惕。为什么会这样?

刘春成:这是个一定时期的问题,只不过是近几十年,我们对大城市才有恐惧。中国来历史上有过长安、洛阳、开封、北京、南京、成都等诸多大城市,它们是当时世界上首屈一指的大城市……那时候的人们困惑过吗?恐慌过吗?警惕过吗?没有。几十年似乎挺长,但放在中国五千年历史、三千年城市发展史中,才占多大比例?剩下大部分时间,该不该建立城市、是不是该建大城市,在中国历史上没有困惑过、恐慌过。这几十年的城市发展实践给我们造成一种心理阴影——现在很多人还活在这种心理阴影之中。这种阴影如果藏在内心又不敢说,就会扭曲大家的判断。

建国之后,中国的城市建设成绩也很大,只出现过两次例外:一次是五十年代,自愿返乡。因为当时中国采取了计划性的城市管理体制,或者叫半军事化的管理体制,把城市中复杂的产业生态变成了相对简单的产业体系,于是大量就业机会失去了,部分城市人口只能返回乡下;第二次是知青下乡——跟50年代类似的原因,大量城市年轻人缺乏基本的就业机会,被有组织的输送到农村务农。因为这两次经历,我们对大城市、对城市的产业,既爱又恨。这造成了我们现在走上另一种倾向:过度注重城市中的产业发展,甚至把产业的重要性极端化了。

问:你不赞成“产城融合”?

刘春成:我反对过度强调产业对于城市的重要性。城市是个综合体,产业本来就是城市必须具备的功能。就像心脏对于人的身体而言很重要,是提供身体运行的动力源,但没有说“人心融合”的;肺主导呼吸系统也很重要,也没有“人肺融合”的观点。这是因为循环系统和呼吸系统是人体综合系统的一部分,必须要有,但要适度,打个极端的比方,如果一个体重140斤的人长一个40斤的心脏,会有什么后果?

同理,产业是一个城市的动力系统,不可或缺,但动力过强或者动力不足同样有害。对任何一个城市而言,与其相匹配的产业构成和产业规模都应该是适度的。我们现在似乎觉得城市动力越强越好,产业越强越好,这种“唯产业论”是非常有害的,也是现在大部分城市病的根源。

城市只有两类产业:必需产业和附加产业。必需产业能够保证城市的健康运行,让市民获得重要的服务保障和幸福感;附加产业让这个城市有张力,有显示度,有影响力。城市的必需产业不可或缺,好的城市会把必需产业做细、做实;而城市的附加产业是要慎重选择、慎重推进的。对城市而言,必需产业是政府应该更多花力气去做的;而对于附加产业,一定要通过多方面智慧综合判断,多尊重市场主体的意志,依靠市场主体的能动性去做。

就城市经济产业而言,必需产业是“里子”,附加产业是“面子”,目前的基本情况就是重“面子”,轻“里子”,很多“城市病”就因此而生。

我们缺少构建和运营大城市的成功经验,特别是近代以来,我们在城市发展的理论和实践方面都大大落后于发达国家;甚至在亚洲,也从典范变成了追随者。过去几十年的城市政策和发展问题,忽视了城市系统的复杂性和自适应能力,难以把握其特定的规律,也让我们对于超大城市有些挥不去的恐惧感。

问:无论是恐惧还是反对,这种对大城市的警惕、限制的政策,对中国城市的发展会有什么影响?因为过去这十多年和未来一段时间,无疑是中国城市化发展非常关键的时期。

刘春成:这种被阴影所影响,或者说这种恐惧,明显已经造成了巨大的恶果。这种恶果就是,以西方国家的标准,中国已经拥有了全世界规模最大的城市——中国现在的大城市比其他国家加起来的总和可能还要多——我们却还在否定、还在讨论,是不是要提超大城市,是不是要提城市群。这种视而不见已经是最大的后果了!

中国的基本国情是将近15亿的总人口、可利用的有限土地、全面实现小康社会的发展目标。脱离这个起点,中国的城镇化问题便无法解决。人口和资源是被动性约束,发展是主动性约束。形象地说,人口和资源逼迫人口向城市高度聚集,而发展则要求聚集得舒适且富足。由于我们同时受到这两方面的制约,所以必须以人口和资源为左右边界,寻求城镇化的合理道路,这就是中国城镇化最基本的国情,是认知中国城镇化道路的出发点。

简单地表达对大城市的好恶已经没有意义,而是要考虑怎样管理以大城市为主导的城市群。这个题目已经非常清晰了!

城市疏解考验决策者智慧

问:您认为“产城融合”这个提法是错的?

刘春成:我说它片面,而且这种片面理论观点在实践中会导致极端的结果。刚才我举的那个例子就是一种极端情况的类比,产业对于城市系统而言是动力系统,但是这个子系统一定要和整个城市系统的规模和特点相匹配,动力不足与动力过强都是不好的,就比如一个人的心脏要是占了人全部体重的三分之一,我不知道这个人怎么去生存。

问:这只是形象地比喻,如果投射到城市建设发展上,是否可以理解为:目前城市土地供给的失衡——产业用地相对过多,而住宅用地和公共服务用地不足——都跟这个理念有关?

刘春成:是的,产业比重过大必然带来城市土地供给的失衡。目前,大部分城市对于产业用地的供给比较充足,相较之下,住宅用地和公共服务用地比例就相对较低。但是,这并不意味着住宅的供地绝对量少了,这要分析一下具体城市的总体用地规模是否合适,目前被归为城市服务用地的很多内容,是符合城市必需产业的范畴的,只是对于城市附加产业的用地给了太多的特别照顾,根本上说就是一种过度的产业狂热。就像有些人健身,练肌肉练过了,肌肉超级发达而整个人并不健康。中国目前的“城市病”,很大部分是因为不恰当的产业政策、不健康的产业取向造成的。

举个例子:城市要有空气和水,而对空气和水最大的破坏都是产业。比如雾霾,最大的污染源都是产业——但是,我们治霾的时候,去管机动车,把小烧烤管的很严,把饭馆排放油烟管的很严。其实我们越来越清楚,达标机动车的排放和产业排放根本不是一个数量级的,一个化工厂的排放量顶千百个饭馆。但是,为什么决策者会特别轻易地去限制饭馆这种与城市必需产业,而把附加产业的东西放纵了?这里面肯定有政绩导向的问题,也有对于产业短缺的恐惧,生怕城市的产业动力不足,宁可产能过剩也在所不惜。

其实,城市里增加大量就业,留住人的是必需产业;很多城市现在做反了,他们积极引进、鼓励支持,把大量资源拿来投入的恰恰是附加产业。所以,城市需要多一些精力去关注必需产业,更加严格审慎地去选择附加产业,这个城市才会好。

问:一般会认为,化工这些经济产业是城市的必需产业但您对城市附加产业和必需产业的定义恰好相反。

刘春成:必需产业是指和人生存最相关的产业,比如理发店、洗衣店。有的必需产业是和城市规模相关的,杂货店是小城镇的必需产业,大型购物中心则是大城市的必需产业。还有,在大城市,修指甲都成产业了,这就是基于人的自然生存需求的细化而延伸的产业,这才叫必需产业。这些产业通常和环境是和谐相处的,甚至还会优化环境,减少单位排放量——这就是大城市的好处。这一类产业,政府应该鼓励人去干,而化工厂的产品也许可以用来为更大区域的人们提供服务,但对我们这个城市本身而言是有利有弊的,不一定非要干才行,就应该慎重选择。

缺少对于城市产业的正确分析,盲目且不计成本的发展热门的附加产业是我们城市化中屡屡发生城市病的重要原因。产业怎样分类,应该与研究对象相对应,城市产业的划分标准应该与城市系统相对应。

问:但是我们也看到,最近一些大城市,恰恰在去掉一些你定义的必需产业,你怎么看?

刘春成:城市需要必需产业,但必需产业和城市系统要相辅相成。北京现在去掉了一些城市功能,就像有的人要减肥一样。但是,减肥过程中同样有学问,经过努力把该减的赘肉减掉、得到好身材,就是成功的;虽然努力了,却效果不明显,或者虽然瘦了却得了“贫血症”等,就是失败的。这项工作需要勇气和毅力,也很考验智慧,但不代表方向不对。

问:你认为北京疏解部分城市功能的方向是对的,那么哪些功能该疏解,哪些不该疏解?

刘春成:这很考验决策者和执行者集成智慧的水平。现在大家都在发言,都在表达意见,这些建议和意见通常不会很完整,这是因为大家在城市中的位置不同,但是或多或少都有正确的成分,有些意见要点还会是唯一的,这就更加珍贵。决策者和执行者只要能把这些分散的智慧集成起来,就会做到顺势而为、事半功倍。决策者要认识和适应城市的隐秩序。

城投债的高峰即将过去

问:最近这十几年,中国城市的开发和建设是个非常快速的浪潮式的推进,新城新区是常见的城市发展模式,而城投公司负债运营开发则是典型手段,你怎么看新城新区模式?你认为中国的城投债会如有些人担心的那样发生债务危机吗?

刘春成:中国为什么用新区建设的模式,要在一个比较长的时间维度中来分析,才会有比较客观的结论。改革开放后,几乎所有的中国城市在刚开始启动城市建设的时候,原有的城市区域都是很小的,人口密度很大,而且这些城区基本上是农村汪洋大海中的城市孤岛。这种情况下,城市要扩大,正确的出路就是扩大面积——无论是否使用“新城”还是“新区”的概念,它必然需要额外占地,因为原来的城市面积太小,对于原有居民来说已经很局促了,更无法满足即将进入的新移民。

比如北京,八十年代的时候,现在的三环附近叫近郊区,五环外就是远郊了。现在北京城区面积扩大了很多,但是有数据表明,城市面积的扩大低于吸纳人口的增长,这说明了什么?少占地多办事。

在城市扩展过程中,城投作为城市开发建设的重要主体发挥了巨大作用。不过随着城市化的进程,现在的城投已经不是过去的城投了,这个历史节点已经过去了,整个中国的大规模城市建设告一段落了,接下来是城市的提升、完善、调整。

问:所以从这个角度来讲,你不是特别担心城投债问题?

刘春成:不担心。现在中国的城市布局中,只有局部地区还会有较大规模建设,从全国整体来看,城市建设逐步转入精细化阶段,注重提升城市系统的整体效率,城市开始由过去一边倒的拆少建多,局部变成拆多建少。不仅北京、上海,包括很多二线城市,对于老城区、人口密集区,也已经明确提出要拆多建少。

问:换言之,城投债的债务规模峰值差不多也就这几年,然后会往下走?

刘春成:肯定的。在城市快速扩张的过程中,会形成相当规模的地方债务,这就需要城市的产业尽快培育发展,形成可持续的地方税收,不断增强的地方财政能力可以逐步消化建设期形成的债务。这就和前面讲到的必需产业和附加产业有密切的关系,特别是附加产业是一把“双刃剑”,如果附加产业选择得当,促进发展有力,就可以形成大量的税收,有助于从根本上解决债务问题。反之,如果附加产业选择不当,在耗费大量地方财力后发展失败,就会给地方的债务雪上加霜,带来严重的后果。所以,发展城市附加产业不能一哄而上,要根据各自城市的具体特点慎重选择,争取获得比较优势,实现优势发展。

 

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