【十九大特别策划】“自然资源国资委”要来了

作者:张恒 2017-10-27 21:58  

全国政协委员、西北农林科技大学研究生院副院长唐明在其2015年两会提交的提案中建议,要理顺国家自然资源管理体制,建立统一的自然资源管理机构。

(图片来源:全景视觉)

经济观察报 张恒/文

决策层讨论多年的自然资源和自然生态监管统一问题有了结果。

按照十九大报告部署,中国将设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。这意味着,国土空间管制和生态保护将统一管理,形成自然资源和生态保护的“国资委”。

这个新机构的设立在十九大报告中被定位为改革生态环境监管体制的核心内容之一。新机构被赋予三项统一权力:统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

事实上,早在2015年,中共中央、国务院联合发布的《生态文明体制改革总体方案》(下称《总体方案》)就提出,要健全国家自然资源资产管理体制。这被认为是中国新一轮生态文明体制改革的顶层设计。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军接受经济观察报记者采访时说,现有的自然资源资产管理和生态监管相关机构有若干个,部委里的有些职能是交叉的,造成分工不够明确、监管效率偏低、跨区域跨行业盲点难解决等问题。

李佐军认为,新的机构还是一个构想,但是成立后,机构的层面会比较高,因为新机构既涉及到资源、环境、生态几个方面,又涉及到现有监管机构的调整。新机构的特点是职能会比较综合,现有相关部门的职能进行整合后,最重要的是自然资源资产所有权、监管这两个方面的职能够同时行使。

新机构成立进度加快

自然资源资产管理体制,是关于自然资源资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系。

前述2015年发布的《总体方案》提出,国家自然资源资产管理体制的健全,将按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建对全民所有的各类自然资源统一行使所有权的机构,负责全民所有自然资源的出让等。

彼时,中国环境科学学会、国务院发展研究中心、中国社科院和中科院等机构都已经提出了多套机构职能改革方案。

李佐军告诉经济观察报,十九大最终确定的改革方案,是吸纳了各方面的意见,结合目前中国的实际以及十九大总的改革方向要求,得出的综合结果。至于新机构成立的时间点,相信十九大报告中提出后,新的机构成立进程将加快。《总体方案》还提出,鼓励试点先行和整体协调推进相结合,在统一部署下先易后难、分步推进,成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本方向,因地制宜,大胆探索、大胆试验。

制度改革的试点方案随即在2016年获得通过。当年12月5日的中央深改组第三十次会议审议通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》,这项方案提出,按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则,将所有者职责从自然资源管理部门分离出来,集中统一行使,负责各类全民所有自然资源资产的管理和保护。探索中央、地方分级代理行使资产所有权,整合设置国有自然资源资产管理机构等方面积极探索尝试。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员谷树忠、副研究员李维明2016年2月联名发表的一篇文章认为,目前中国自然资源资产管理体制尚不健全,所有权仍不到位、权益不落实等问题突出,亟待从理念认识、组织架构、权责分配、监督问责、配套制度等方面加快改革,积极稳步推进我国自然资源资产管理体制改革。

1949年以来的中国自然资源资产管理体制演进被谷树忠和李维明认为分成四个阶段。经过2010年代之前的制度缺失、探索、初步形成以后,十八大以来,自然资源资产管理体制进入全面深化改革阶段。十八届三中全会决定提出要“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者”,对中国自然资源资产管理体制改革提出了新要求。

主管部门职能面临调整

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军接受经济观察报记者采访时说,现有的自然资源资产管理和生态监管相关机构有若干个,部委里的有些职能是交叉的,交叉会造成分工不够明确。同时,部门职能交叉还会造成监管效率偏低,不能适应下一步生态文明建设的需要。现有的监管体制因为没有很好地整合和协调,使得生态文明建设中出现了很多盲点,尤其是跨区域和跨行业的盲点很难解决。

实际上,建立统一的自然资源管理机构在以往的两会期间曾被提起。全国政协委员、西北农林科技大学研究生院副院长唐明在其2015年两会提交的提案中建议,要理顺国家自然资源管理体制,建立统一的自然资源管理机构。

时任国土部副部长的徐德明在2014年两会期间接受采访时曾说,对国有自然资源资产的管理,所有权和监督权要分开。这就需要顶层设计,监督权应该是公正的、客观的,来自第三方的,不能让所有权和监督权混同,否则会导致失衡。

国有资源资产统一管理开始于已经展开确权登记的自然资源。今年初,国务院发布实施了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(下称《意见》),这是中国首次系统对国有自然资源资产提出有偿使用,也是首次对国有森林、国有草原进行有偿使用做出具体规定。

前述《生态文明体制改革总体方案》中曾提出,要健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度,并将制定出台指导意见列为重要改革任务。《意见》的出台,被认为将在促进自然资源保护和合理利用、维护国家所有者和使用者合法权益、夯实生态文明制度基础、加快美丽中国建设等方面发挥重要作用。

李佐军告诉经济观察报,还有一种意见是下一步将有多个整合起来的机构,但是因为所有权和监管是两个不同的领域,这种意见还有待于进一步探索。总的来说,是要达到某种整合,从而解决现有机制下资源、生态监管盲点、交叉、跨界的问题。

李佐军说,关于相关职能部门的调整问题,具体来说,自然环境和生态监管相关的部门,不仅涉及到国土和环保两个主要部门,还涉及到水利、林业、农业、海洋,甚至发改委等部门的一些职能。协调方面应该是坚持问题导向,解决职能交叉、效率偏低、内耗过多、跨界难等问题。新的统一监管机构具体如何调整还不得而知,但毫无疑问将根据上述问题来设计机构本身的职能以及内部构成。

版权声明:本内容系经济观察网独家原创,经济观察报社版权所有。未经授权,禁止转载。

张恒经济观察报记者

大环保新闻记者
长期关注土地市场、农业产业、房地产市场以及城乡变革、财经热点等。擅长调查与深度报道,多次重大事件在现场。 新闻线索请联系zhangheng6638@126.com

相关热门新闻

请点击添加到主屏幕