美国税改:特朗普的“圣诞礼物”?

作者:杨大巍 薛倩 2017-12-11 15:33  2359

税改之成功,看似特朗普的奥斯特里茨之胜,却也难保不会在一年之后变成他的滑铁卢

 

美国12月2日凌晨1点50分,沸沸扬扬的税改立法终于在参议院以51:49票通过。没有任何一名民主党成员投赞成票,共和党的鲍伯·科克(Bob Corker)投了反对票。这个惊险的获胜,使民主党深感无奈和沮丧。民主党参议院领袖舒默(Chuck Schumer)把这一天称为参议院历史上最黯淡的日子之一。

民主党认为,这个会把更多财富送进富人口袋的法案,如此仓促、匆忙地进入投票状态,意味着参议院已不再是万众仰望的民主灯塔。舒默的讲话充满了悲情,其对于弱者的无比同情以及对于美国民主精神黯然淡去的伤感,让在立法中失败了的民主党,多少成为了一种悲剧英雄。另一方面,特朗普则将参议院税改立法的通过称为是给美国人最大的圣诞礼物。延续他一贯的惊人风格,他甚至说,税改太过完美,以至于作为对手的民主党们一定要来攻击。

而就在两党激烈争论的12月1日,还发生了一件事:美国前国家安全顾问弗林(Michael Flynn)在法庭上认罪,承认在通俄门调查中向FBI作了假宣誓。事件看似巧合,但在这个敏感紧张的时刻,也许并不是巧合。而随着弗林消息的传出,美股一度大跌。纽约时报的新闻分析员彼得·古得曼(Peter Goodman)曾就税改问题撰文指出:开始不过是减税,但现在看来,这也许将要改变美国人的生活 (“It started as a tax cut. It could change American life.”)    确实如此,看似围绕着税法的争论,实际上是美国两党之间的政治较量。历史上,许多看似由于征税引起的社会变化,真实原因也并不一定是征税。

独立战争前夕,波士顿的茶党起来造反,表面原因是宗主国英国向北美居民征收印花税,更主要的原因,则是北美居民的主权问题。需知那一时期,北美人仍然是英国的国民,而英国对美征收的税率,要远远低于其向英国本土征收的税率。并且,由于北美居民的抗议,英国议院还降低了对北美的税收。在英政府那一边,印花税表明了英皇的主权,而在北美居民这一边,反对印花税是争取主权的开端。把横征暴敛作为标签,以此去解读社会变化的原因,有时不免失之于简单化和表面化。以印花税作为美国独立战争的起因,这只是最易看见并且最易描述的部分。同样,这次税改更需要关注的不仅仅是税改内容,而是它背后的政治博弈。税改立案的通过,对于美国的经济、政治、社会结构和社会格局,都将产生深远的影响。

美国税务理念的历史渊源

我们有必要先简单回顾一下历史。建国初期的国父们完全反对征收个人所得税,认为即使需要征税,也应该是同样税率的统一制 (Uniform tax system,即无论收入多少,征收的税率相等),而非不同税率的累进制(Progressive tax system,即收入越多,缴税的税率越大)。他们认为,如果国会能够用征收到的一群公民的税给另一群公民好处,那么党派精神就会占上风。

美国个人所得税始于内战时期,战后即被废止,税收目的是补偿内战的军费开支。1894年,国会重新批准新的个人税收法案。然而仅仅一年,即1895年,最高法院就将征收个人所得税判为违宪而终止了个人所得税。当时最高法院的大法官斯蒂芬·费尔德(Stephen Field)预言:“一个很小的累进税将会成为日后更多更狂暴税收的基石,直到我们的政治博弈演变成穷人对富人的战争。”直到1913年,由于第16修正案的通过,美国才真正开始了个人所得税的征收。

从二战至1960年代期间,美国最高税率曾在罗斯福(Franklin Roosevelt)时期上升至94%,林顿·约翰逊(Linden Johnson)时期,最高税率降到70%。里根对税率进行了最大的变动,将最高税率降到28%,他的大动作无疑刺激了经济。加之紧接着国际上苏联解体、东欧巨变、柏林墙拆除,里根一时风头无两,也由此建立了他在共和党中的教父形象。老布什虽在竞选中承诺不加税,但由于无法撼动民主党控制的国会,税率又回升到了31%,而他则由此失去了连任。随后是克林顿时期税率至39.6%,小布什35%,奥巴马39.6%。

最早的税法共1.1万多字,后来由于不断修正和更改,到现在已达380多万字,是莎士比亚全集的四倍之多。所以,民主党和共和党都有要简化税法的共识。现行税法太过复杂需要简化、变革没有异议,而问题的关键是如何变革。

税改作为一种服务于政治理念的工具,在罗斯福手中得到了最大程度的实现。而总体来说,民主党在利用税改服务于其政治理念方面,比共和党做得要好得多。社会保障和医疗保险制度的建立,就是罗斯福成功利用税收政策的经典之作。民主党推崇社会公平和社会平等原则,对于社会底层的民众给予更多的关注和同情,所以主张以政府为主导,重新分配财富资源,消除贫困,从而更有效地实现社会的公平和稳定。罗斯福和他的信仰者们认为,向富人们征收重税,是一种道德上的必需行为,而税收政策正是民主党手中施行公正的一种社会运作工具。

共和党一向反对庞大的政府。他们认为政府具有过多过大的权力,对于民众和社会进行过多干预,不仅侵犯公民的自由权利,更有可能产生极权和专制。在经济方面,共和党坚持认为公民和企业在财富方面的支配,要远远地比政府有效。所以共和党的理念就是通过对企业减少税收,来减低企业的负担,让企业增加利润,从而雇佣更多的工人,以最终达到经济繁荣的目的。这一供应学派经济学(Supply side economics),被民主党戏谑为涓滴论(Trickle-down economics),虽然是嘲讽,却形象地道出了这一理论的运作方式。

客观而公正地说,民主党的税收政策起到了有效而积极的作用。二战以来,尽管多种社会问题始终层出不穷,但美国在社会改良这一方面确实成效斐然。民主党所推行的社会公平原则,不仅在经济方面救济了穷人,更在理念观念上塑造了全民的良知共识。我们今日所说的“政治正确”,例如对于弱者的关注和同情,对于不同宗教的理解和尊重,对于女性的重视,对于不同观念、不同文化的接纳……其在最原本的意义上,皆是真诚、友善、宽容。而凭借此种全民良知走到今天,美国的社会最终形成了一种有目共睹的善意和宽容氛围。

税改的内容与争议

如果不是因为中产阶级在经济上渐感困境、为数众多的民众在其文化方面感觉到危机和衰弱,特朗普应该很难当选总统。特朗普是美国历史上最不像总统的总统。当选前他是一位有点俗气的商人,当选后他依然没有历任总统所具有的优雅和体面的风貌。他在推特上留下的文字,甚至常常让他的支持者们也深感无颜。

如同一年前的总统竞选一样,除了福克斯新闻(Fox News),其他的媒体都在唱衰税改。8个月前,80%的人认为税改不可能成功。直至11月初的时候,舒默还在说税改根本就是“一条死鱼”。特朗普周围始终喧哗着“通俄门”、取消奥巴马健保计划不成功、内阁人员不断地更替、党内还在不停地争吵……事情好像糟得不能再糟了。然而,激烈争论到周末的凌晨两点,税改方案居然通过了。特朗普的当选曾经让世人感到震惊;而12月2日的这一天,特朗普再次让世人侧目。

除了特朗普,现任任何一位共和党人,都不可能成就这一胜利。特朗普的霸道本性在他执政期间表现到了极点。走到这一步,利诱也许没有,威逼却是不断,几乎就是挟持了参议院和众议院。然而,特朗普也实在是被逼上梁山。他的上任,一直不为舆论所认可,每日处在四面楚歌的境地之中,他受到了来自媒体最为严厉和不公的责难和抨击,这也是其任何前任总统所从未遭遇过的。前民主党总统卡特在接受《纽约时报》采访时说:“我认为一直以来,媒体对特朗普的严苛超过了对其他任何我所知道的总统。我想他们觉得他们可以随意宣称特朗普是精神错乱或其它随便什么,而不需有任何犹豫。”

在废除奥巴马健康保险失利于一票的情况之下,特朗普若不能像他竞选时所承诺的那样成功减税,他的政治生涯恐怕就要流于无所作为,而共和党多数席位的局面,在2018年中期选举时恐怕也会不保。特朗普不得不逼迫共和党仓促匆忙地通过减税立案,立案的版本有参院和众院两种,至今还未协调一致;他所呈给民主党的方案还有手改的删页和文字;而几百页的文稿,给民主党浏览的时间,也只有匆匆几个小时。特朗普实在是怕夜长梦多。

为了在参议院通过税改立法,共和党采用了预算和解程序,又叫伯德规则 (Budget Reconciliation Proce-dure, called Byrd Rule),也就是说,只需简单大多数,51票而非60票,法案就能通过——这一方式,奥巴马医疗保险案时也采用过,所受限制是10年后不能增加联邦赤字。所以减税方案中,共和党将个人的减税优惠定为8年,留下的两年余额,无疑会根据情况进行调整。这使得共和党的处境颇为为难,也给民主党留下了把柄。特朗普的减税,其根本就是为了给企业减税。从税改内容来看,如果只是进行企业减税,大概有点过于难堪,所以个人的减税就一起附加在立案中了。民主党攻击说中产阶级的税率在2025年以后,会剧烈回涨,但是共和党私下里却相信,即使民主党重新掌政,他们也不会提高税率,这就像奥巴马执政后,延续了布什的税率而未作明显提升。

在企业减税方面,这次税改给出了从35%降至20%的巨幅减免。减税的出发点是,美国的税率在发达国家中一直居高。发达国家企业的平均税率为22%,美国为35%,其结果就是少有国外企业进驻美国,而美国企业却大量迁移海外。更有甚者,为避免返回美国仍需缴纳的税率差额,企业盈余也大量留存在了海外。目前在全球范围内,美国的经济环境依然相对稳健,美元也依然拥有坚挺地位。可以想见,企业税率的大幅降低,会对海外企业造成巨大的诱惑,而美国企业在海外的盈余资金也会部分或大幅度的回流。

企业税改的要点,第一是要将原先全球基制的税收制改成区域性税收制;第二,原先留在海外的现金资产,返回美国可以享受一次性的优惠政策,缴纳一次性的10%到15%的税。比如爱尔兰的税率是12.5%,若要把利润带回美国,按照原来的税率,还需缴纳22.5%的税,由此可洞见税改后优惠政策的吸引力。

美国的企业80%~90%是中小型企业(Pass through entities),也就是在税收方面,将企业盈利转进个人收入再进行计算。企业减税的直接和最大受益者就是这些中小企业。大型企业,比如微软、脸书、可口可乐,在税率方面并不能得到很大益处,因为它们早已通过一切法律允许的漏洞,转移或外置财产,所以它们所缴纳的税可能还不到20%。企业税改的关键是将制度简化,大型企业就不需在暗中多做游戏,而直接将利润带回美国。这在实际上也确实简化了这些企业的人力物力脑力和财力。固然这不能保证所有财富都回归美国,但从35%降到20%,对企业来讲,仍然是一个不小的诱惑。

在个人减税方面,产生的问题和疑问要多一些。根据方案,每人皆会受到不同程度的减免优惠。问题在于,首先,即使给予中产阶级和以下阶层更高的减税利率,富人受惠绝对值依然多于中下阶层;第二,医疗保险不再作为政府强制要求,而这可能会在事实上废除奥巴马的医疗保险。第三,也是最大的争议,这一减税计划,在十年期间,将进一步造成巨大的财政赤字。而如果不能消除这些赤字,当2025年个人减税案结束的时候,个人是否要承担更多税务。

税改之后影响几何

在这一税改中,每个人是不是都得到了益处?富人受惠多吗?答案应该是肯定的。一直以来,人们习惯性地认为富人的税率降低,会造成实质性的更多的财富回归富人。但是如果我们仔细研究美国的税收分布,对于有些政策也许就不至于那么耿耿于怀了。根据2015年非党派税务中心的研究结果,全美45.3%的家庭,大约7750万人口不付所得税,所以无论是税率增长或是降低,对这部分人口从来不产生影响。他们受到的税务方面的优惠,主要是每年报税时,获得的低收入补助和孩童补助。而这次税改的孩童补助,将从原先的每人1000美元上升至2000美元。在税收分布中,最高收入10%的人口缴纳了美国70%的税,而随后40%的人口,则缴纳了27%的税。只要有任何减税,富人们一定获得最大的受益,这与他们的所得成正比。

作为奥巴马的政治遗产,奥巴马健康保险实施以来,一直是有人欢喜有人愁。特朗普竞选之初就立誓要改变奥巴马健保法案,而他上任之后也立即着手这一竞选诺言。虽然此改革以一票之差流产,但他如今却得以通过税改对奥巴马健保进行釜底抽薪。

其实,即使共和党不对奥巴马健保做任何改革,它最终也会破产。对于民众来讲,奥巴马医疗保险已成鸡肋;对于政府来讲,它也成了一个看不到底的深坑,若不对此作改革,实在是不知它将来任何收场。

美国的财政赤字问题由来已久,战争和经济衰退时期大幅上升,二战以后开始增多。目前,美国财政赤字达20万亿美元,其中,奥巴马执政期间产生了9.6万亿美元,为以前所有总统执政期间产生的赤字总和。当然,奥巴马期间的赤字并不能都归结于他,布什任上留下的战争和经济萧条问题,可能造成了奥巴马期内赤字的一半。即便如此,归结为奥巴马执政所造成的赤字,还是大的惊人。

2016年,美国的个人所得税税收大约为1.65万亿美元,占全部税收的47%,企业税收占13%,企业工资税占32%。所以,个人的收入和支出,在美国的税收中占了最大的比重。共和党的理念是,企业有利润,可以吸引更多的企业进驻美国,鼓励更多的人创办企业,促使企业再作投资,总而言之,可以增加更多的就业,最后产生更多的税收,以此来填补财政赤字。

美国的经济中,消费者的心理和信心指数一直是一个重要的因素,而美国作为一个经济和金融强国,在全球市场上,对投资者的心理影响也至关重要。从美国本土的消费者来说,主动而欢天喜地的消费习惯,根本就难以根除。经济但凡有一点好转,手头有一些余钱,商店、餐馆、旅游,便是一派明媚阳光。自特朗普上任十多个月以来,尽管各方围剿不断,抨击之声不绝于耳,但由于特朗普的减税承诺和经济方面的强硬举措,美国股市上升了25%以上。强劲的股市其实就是缘于民众和投资者的信心。而随着股市的上升,美国就业市场也再一次强劲,失业率降至4.1%,为17年来最低。股市的上升实际提前反映了投资者对特朗普税改政策的心理认可和期待。如果税改立法未能通过,可以预见,股市将会出现怎样剧烈的回跌。股市增长带来财富的效应是,富人更富,而绝大部分的美国人以种种方式和股市相连的财富,比如投资和退休基金,亦将受益颇丰。在这一层面上,投资自有其促进就业市场的功效。

普通美国人自然期待着税改能够带动经济,从而如特朗普所言的“使美国重新强大”。铁锈地带的工业区民众,更希望借此重拾生计,以摆脱他们的经济困境。但是对于前景如何,尚不可太过乐观。

对民主党来说,他们在此次争战中的困境是,在上一次的竞选中,民主党已经失去了中部工业区——他们一直以来的票仓。特朗普给个人减税,中产阶级从中极大受惠,而这本应该是民主党做的事,所以特朗普又一次侵占了民主党的地盘。个中苦涩,民主党竟无从诉说。然而,最大问题是,如果税改并不能减低赤字,共和党在缩减预算上所做的事情,一定是去动社会保障和医疗保险这块蛋糕。这是民主党最不愿看到的事情,也是共和党一直想干的事情。所以说,税改的背后是两党政治理念的争斗。税改,最终要改变美国人的生活。

如今,特朗普以一票之多险胜民主党,喜悦之情难以言表。想当初,奥巴马以同样的方式赢得了医疗保险的胜利,却未曾想就此用尽其政治资本,并且还连带民主党也失去了议会多数,风云天下的局势从此不再。税改之成功,看似特朗普的奥斯特里茨之胜,却也难保不会在一年之后变成他的滑铁卢。众院和参院在税改的版本上还有争议,细部尚未定夺,如何将这着险棋化解为一路春风,一切还有待观察。

(作者系美国财税专家,现居美国亚特兰大市)

 

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