一场大火背后:教育部三令五申,为何农村学校还在消亡?

作者:吴秋婷 2018-01-06 08:01  1075

尽管在2012年后,盲目撤点并校被教育部叫停,“合理布局农村学校”成为地方政府教育规划文件中的常见客。然而农村学校的消亡仍在继续。

(图片来源:全景视觉)

经济观察报 记者 吴秋婷 如果不是12月26日晚的一场大火,“西埔中学”仍然会被人们遗忘在村庄的边隅。

这所位于福建莆田山亭镇西埔村的中学,自2013年被撤并后,空置至今。校舍四周挤满村民崭新的房舍,园内长满了半人高的荒草,学校的大门早已消失不见,。

相似的空壳校在中国许多乡村随意可见。工业化与城镇化的强势进程,乡村人口不断外流,学龄人口减少,进城择校正在成为农村人的选择。

乡村学校在生源减少的大背景下,逐渐走向死亡。与此同时,乡镇中心校与城区学校则面临着大班额的困境。

中国的农村校园布局在经历过上世纪末的“村村有小学,镇镇有初中”后,终于在本世纪前十年迎来了激进化的“撤点并校”,尽管在2012年后,盲目撤点并校被教育部叫停,“合理布局农村学校”成为地方政府教育规划文件中的常见客。然而农村学校的消亡仍在继续。

荒置的“空心校”

西埔村中学建于上世纪90年代,曾是邻近七八个村子村民的共同回忆。80年代末,中国实行以乡镇为主的农村义务教育管理体制,由于乡镇财政紧张,大量农村义务教育学校由村民捐款兴建,这所学校也不例外。

但随着城镇化进程的推进,西埔村及邻近村庄的人口大量外流,生源持续减少。在对生源、设备、校舍、师资进行综合考量后,2013年,地方政府决定将其撤并,学生安排至乡镇上的一所新中学,并对老师进行了分流。之后,这里便成为了一所空壳学校。

直至后来迎来了大火,西埔村村支部书记回忆起火灾当晚的场景,仍心有余悸。“有村民在学校外面烧垃圾,加上最近天气比较干燥,火星就进了学校,把学校里的荒草给点燃了。”从当晚村民拍摄的视频来看,学校内火势冲天、浓烟弥漫。庆幸地是大火在进一步蔓延前被成功扑灭,好在是这里是座“空心校”。

除西埔中学外,邻近的几个村庄,还存在着不少废弃的“空心”小学。它们的命运与西埔中学大致相同,或因为生源减少、或校舍老化,最终难逃被关停的命运。

村支部书记开始担心村里唯一小学。前不久,西埔村村委请专业的公司来给小学校舍做鉴定,鉴定结果是“学校地基不稳,属于危房”。“西埔村是一个大村,学校可千万不能关掉。现在村委会和老人会协商,准备先自己筹钱翻建,之后看能不能从教育部门申请些经费来。”他说到。

空壳校的背后,是农村义务教育的高城镇化率与农村教育的持续萎缩。中国农村教育发展研究院的一项调查数据显示,2016年,中国农村义务教育城镇化率已达75%,这意味着有四分之三的学龄人口挤向了城镇。“正常情况下,义务教育城镇化率和居民城镇化率这两个数据应该是相当的,但现在前者多出近20%。除了随迁子女外,大量农村学生进城择校。”21世纪教育研究院院长杨东平向记者表示,“农村学校的减幅也超过了农村学生的减幅”。

2001 年,国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中要求地方政府“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则,合理规划和调整学校布局”,这标志着新一轮中国农村义务教育布局调整的开始。

尽管2012年,教育部叫停盲目撤并,地方政府行政性的撤点并校受到更严格的制度约束,但农村学校的消亡之势并未得到遏制。“不同于2012年以前主动关停学校的管理策略,如今地方政府更多的是一种任其消亡的态度,放弃而非主动改善农村学校。”杨东平说。

在集中化、中心化与地区化、分散化这两种义务教育学校布局的思路间,地方政府对前者更为青睐。“改善农村教育的一个难题是,农村学校小而分散,相比于在城镇集中办学,改善农村学校要投入很大的精力和成本。”杨东平说。

对于地方政府而言,规模化办学的经济效益更为凸显。密歇根大学教育经济学博士候选人叶晓阳向记者算了一笔账,“校规模在150人以下时,生均成本直线下降。如果说1个人的生均成本是六千,150人的生均成本可能只有两千,大于150人时,生均成本趋于平稳”。

不论是强制性地撤并农村学校,或是消极地放任农村学校自然消亡,地方政府集中化布局思路的背后实际上是一笔理性的经济账。“公办学校的拨款按照人头来,一个班级规模越大,生均成本越低。学生集中可以起到节约经费的效益。”叶晓阳分析道。

能力与动力不足

十年来,在城乡教育一体化的发展思路下,中央政府不断加大对农村义务教育经费的投入,并以专项资金的方式转移支付。然而,地方政府的农村义务教育投入却面临着能力与动力不足的双重困境。

2001年,为了减轻农民负担,中国开始试点推行农村税费改革。作为配套性制度安排,中央还提出了“以县为主,省级统筹”的教育体制改革,协调地方政府的教育财政行为,保障农村教育经费投入。乡级政府的教育财政责任被上移到了县级政府。“以县为主”的教育财政分权改革初衷,是为了提高财政决策的水平及效率,激发地方教育财政投入积极性。然而,多数县级无力承担庞大的教育突出,进而造成了一些欠发达县域中,农村小规模学校财政资源短缺。“中央和省级以专项资金的方式进行基础教育经费投入,可农村教育经费投入的主体仍是县级政府。中央和省级的教育财政占比较少。尽管近几年中央不断加大基础教育投入,但高等教育依然是中央教育财政投入的主体”,杨东平告诉记者。“中部塌陷”问题由此产生。“东部省份经济较发达,县级政府财政能力较强,西部地区中央专项资助更多,县级政府承担的教育财政压力较小。县级政府教育财政投入不足的问题在中部更为突出。”杨东平说。

这种“中部塌陷”实际上已经出现多年,但一直未得到有效解决,一些财力薄弱的中部区县对义务教育的投入举步维艰。撤并或放弃农村小规模学校、城镇集中办学成为财力薄弱区县政府不得已的选择。

2017年10月,河南平顶山郏县向各乡镇印发《“十三五”农村义务教育学校布局和寄宿制学校建设规划》。在总结“十二五”期间县教育事业的困难时,写道:“近年来,各级政府将教育放在优先发展的地位,教育投入虽逐年增长,但上级项目资金有限,县级财政十分困难,投入不足仍是制约全县教育事业发展的重要因素。”

叶晓阳曾与其他几位学者合著过一篇论文,探讨“为何有些地方政府撤并了更多的农村学校”。在调查中,他发现,在2005年之前,由于县级教育财政压力大,地方教育主管部门在布局农村学校格局时,主要采取合并小学校、集中经费办大校的思路,越是偏远和贫困地区,撤并学校越多。

但在2005年之后,由于推动城镇化进程的需要,经济状况较好、财政压力较小的地区开始大规模撤并学校。“城镇化进程加速,地方政府倾向于将学校往县城或高新区集中。”叶晓阳说。

以晋升为核心的政治激励体制中,地方政府发展农村义务教育激励不足。城镇化一类可量化的经济绩效指标对地方官员有着较强的激励作用,而中央在推动农村义务教育发展时,政策目标模糊、效果不易测度,往往难以调动地方政府的积极性。“从激励体制来看,地方政府没有动力去办好农村小规模学校。”叶晓阳对记者说。

2012年,国务院办公厅出台文件,提出“坚决制止盲目撤并农村学校”,并要求县级人民政府制定农村义务教育学校布局专项规划并备案,保留和恢复一些必要的村小和教学点。这被视作中国农村历史上力度最大的义务教育学校撤并的终止。

农村教育何去何从?

“集中化办学与管理者对未来城乡发展的判断密切相关,但未来农村人口会如何变化有待考量。至少我们不应用人为的判断来助推这件事。”中国农村教育发展研究院院长邬志辉说。

城镇化进程中,农村小规模学校的存在已成为既定的事实。如何对待农村小规模学校?观点并不一致。一种观点认为,小学教育城镇化是不可逆转的大趋势,在城乡小学教育差距难以缩小甚至日益拉大的情况下,进一步撤并乡村小规模学校,继续向城镇集中是未来的发展方向。

但杨东平认为,现代化并不意味着消灭农村学校,教育现代化是未来农村学校的发展方向。“小而差、小而弱是农村小规模学校的普遍状态,目前有四分之一学龄人口在小规模学校中就读,如何让农村学校由小而差转变为小而精是接下来需要思考的问题。”

除了民间的呼吁外,国家不断重视城乡教育一体化、农村小规模学校的发展。2015年,国务院在《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中明确提出,“必须全面保障村小和教学点办学经费,加快探索建立乡村小规模学校办学机制和管理办法”。

2017年12月25日,教育部部长陈宝生在全国统筹县域内城乡义务教育一体化改革发展现场推进会上指出,需要统筹推进城乡义务教育一体化改革发展,实施乡村教育底部攻坚,合理布局农村学校。

但叶晓阳认为,未来农村学校的发展仍需克服重重难题,生源问题便是其中之一。在经历了十余年激进式的撤点并校后,城乡教育失衡的格局已经形成。“这是一个不可逆的趋势,即使地方政府想要认真办农村学校,也难以吸引学生回到农村。”

面对农村教育财政较为薄弱、教育经费不足的现状,开拓农村学校资金来源或许是一条可行的路径。杨东平在湖北调研时发现,有的农村学校充分挖掘校友资源,通过让成为企业家的校友担任名誉校长的方式筹措资金。“农村学校可以调动社会力量参与办学、鼓励乡镇企业介入,而非仅仅依靠地方教育部门的财政拨款。”杨东平说。

 

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吴秋婷经济观察报记者

经济观察报 要闻部记者
关注教育产业相关领域,擅长深度报道

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