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国企监事会改革正“起草方案” 专项文件出台细节待议
作者：王雅洁 2018-04-14 11:48
一份关乎国企监事会未来命运的草案，正在积极筹备中。
（图片来源：全景视觉）
经济观察报 记者 王雅洁 4月13日，经济观察报记者独家获悉，为了推进国有重点大型企业监事会的职能调整尽快落地，包括审计署在内的相关人士正在起草相关机构改革方案。该方案内容可能包括，国有重点大型企业监事会的人事调整、机构调整等。
一名知情人士透露，按照国务院国资委2018年初的任务安排，原本计划在2018年6月左右，向国务院上报一份关于推动和改进外派监事会工作的意见（以下简称意见）。不过，2018年3月国务院机构改革方案的出台，给这份文件带来了变数。
截至发稿，国资委官网“机构概况”一栏里，显示在职监事会主席有16位，国有重点大型企业监事会的29个办事处信息一并位列其中。
国资委研究中心专项工作处处长王绛认为，国企监事会的职能调整，意味着外部监督与出资人监管的区别分工。监事会本身行使的以财务监督为主的企业外部监督，放在审计署之后，与其原来职能也相配。
不过，对于职能调整之后，监事会原有人员的人事安排、部门设置、上述意见出台的时间安排，以及意见内容是否需要作出调整等详细信息，上述知情人士并未透露，表示更多机构改革的实质性动作，得等到相关机构改革方案落地，才会展开操作，目前“一切依旧是未知数”。
动态
一份关乎国企监事会未来命运的草案，正在积极筹备中。
一名了解方案起草工作的人士对经济观察报记者说：“现在只是起草阶段，人员、部门调整等实质性动作还没有，这项工作的进展需要时间，没有那么快。”
按照2018年3月国务院机构改革方案的要求，为整合审计监督力量、增强监管效能，将国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，不再设立国有重点大型企业监事会。
为推进上述工作，国资委官方、审计署官方公开消息显示，原国务院国资委副主任、党委委员王文斌已经于2018年3月调任审计署，任党组成员、副审计长。
从1999年便担任稽察特派员助理（正处级）的王文斌，拥有多年国企监事工作的丰富经验。
官方个人简历显示，他在2000年11月任国有企业监事会办事处副主任（副局级）；2001年1月任中央企业工委监事会工作部副部长（副局级）；以及2006年11月任国务院国资委监事会工作局（国有企业监事会工作办公室）局长；2013年8月任国务院国资委副主任、党委委员。
除去王文斌，原有的20位国企监事会主席，或将迎来人事安排上的变动。事实上，早在2018年2月5日，20位监事会主席中的4位，已经出现了职务调整。
经济观察报记者从中国政府网官方获悉，2018年2月5日，国务院任免国家工作人员信息中显示，已免去李克、李东序、国一民、赵小平的国有重点大型企业监事会主席职务。在此之前，2月2日召开的国有重点大型企业监事会2018年度工作会议上，李克、李东序、国一民、赵小平刚刚出席过该会议。
剩下的16位监事会主席，包括分管第18办事处，负责对中国移动通信集团公司、中国中化集团公司、中国节能环保集团公司、中国黄金集团公司履行监事会监督职责的董树奎，以及分管第20办事处，负责对中国南方电网有限责任公司、中国建筑工程总公司、中国钢研科技集团有限公司、中国林业集团公司、中国民航信息集团公司履行监事会监督职责的杨坚等。
前述接近方案起草工作的人士表示，上述监事会主席是否会和29个监事会办事处一同进行调整，现在还属未知，后期需要根据履历情况以及其他相关要求进行调整。
值得注意的是，曾于2016年新设成立的（国资）委内厅局监督一局，原本是承担国有企业监事会的日常管理工作，机构设置包括综合处、一处、二处、三处、联络处、调研处，现在由于国企监事会的职能调整，该厅局职能亦将迎来变数。
一名国资人士表示，监事会职能调整之后，并不代表国资委出资人身份的监督职能完全消失，国有资产监督机制会通过其他方式继续表现。
以监督一局为例，2016年与该局同时新设成立的，还有负责有关监督成果在委内厅局和所监管企业的利用工作，分类处置、督办和深入核查监督检查发现移交的问题，对共性问题组织开展专项核查，组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议的监督二局；和负责有关监督成果在委内厅局和所监管企业的利用工作，分类处置、督办和深入核查监督检查发现移交的问题，对共性问题组织开展专项核查，组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议的监督三局。
王绛认为，出资人履行的监督职能，主要目的包括保证国有资产的保值增值，更多地是侧重于以管资本为重点，以积极股东身份，着重对企业章程，治理结构，重大决策等事项监督。相比之下，审计署更多会以财务报告的形式来发表意见。
对于监督职能的分工，前述国资人士表示，未来国资委的监事监督职能与审计署监督职能的主要区别在于，审计署或许更侧重行政监督，国资委监督更多是作为出资人身份，致力于国有资产保值增值的监督。从形式上看，审计署监督更多是财务监督，而国资委监督侧重点，将更多放在央企投资事项、国资保值增值等方面。
再从监督周期看，审计署监督的周期可能会有一些时断时续的情况，但是国资委监督是持续长期的监督。身为国有企业的出资人，国资委的监督职能是不会完全取消的。
发端
按照国资委原本的安排，将在2018年择机出台一份对监事会外派工作产生重要影响的文件，内容包括推动出台进一步加强和改进外派监事会工作的意见，以及制定监事会监督事项的清单。
国务院机构改革方案出台之前，为了强化监督和责任追究，国资委打算在2018年加强境外国有资产监督，健全境外监管制度和工作机制，深入开展境外国有资产重大损失核查。
同时，专门针对企业内控体系展开完整性、有效性的监督，确保企业将经营决策全过程纳入内控体系，强化内控管理刚性约束。
为了增强监督实效，国资委欲着力强化当期和事中监督，对发现的问题要建立台账，及时调查核实，逐一督促整改。加强责任追究，制定出台《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》，依法依规严肃查处违规造成的重大损失问题。
随着机构改革工作的推进，上述工作可能出现哪些调整？
上述国资人士表示，上述工作内容在国资委2018年初的任务安排里都有涉及，不过由于机构改革的职能调整，后续工作是否还需要操作、如何操作，尤其是加强和改进外派监事会工作的意见将如何修改，未来什么时间上报国务院等等，这些都需要再等消息。
不过该国资人士还表示，即便按照原计划6月份上报国务院，该意见的详细内容，也不一定完全对外公开。上述加强和改进外派监事会工作的意见，是继2000年3月份《国有企业监事会暂行条例》出台之后的又一次顶层设计层面的完善，也是此轮国企国资深化改革过程中，将对国企监事会制度产生重要影响的一份文件。
更早回溯，在《国有企业监事会暂行条例》出台之前，1993 年《公司法》出台时，便明确要求在上市公司等公司制的企业中推行监事会制度。这一时期的监事会成员由行业主管部门向企业委派或者通过总公司聘请监事，所有监事全部是兼职，国资部门向监事会推荐其监事人选，但不从事管理工作。
1998 年中旬，国务院颁布了《国务院稽察特派员条例》，并印发施行了“国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员的方案”，提出强化对国家所有的重点大型企业的监督监管。在这个阶段，国务院前后共任命了稽查特派员超过30名，形成了具有一定规模的特派员助理队伍。
2003年3月，国有资产管理委员会正式成立，其接管了原来由中央企业工委管理的国有企业监管职能。
值得注意的是，2005 年新修订的《公司法》，进一步加强了监事会监督职责，要求监事会监督工作，要从事后监督转变为对企业生产经营工作的全过程监督，要由“背后”报告转为当面质询，提出建议或纠正的要求，并更加强调要依法治理。
中原银行首席经济学家、中国国际经济交流中心学术委员会委员王军认为，多年以来，外派监事会作为一项制度创新，受出资人委托，不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动，区别于内部审计部门，履行独立的监督职能，处于比较“超脱”的地位，与企业没有任何人事与经济上的关联，不受被监督者利益的驱使。从公司治理角度来讲，该项制度是非常有必要，也是非常重要的。
根据国资委公布，国有重点大型企业监事会对中央企业年度监督检查情况，第六任期首个监督检查年度，监事会累计列席中央企业会议3351次，实地检查中央企业子企业1745户，开展各类谈话5713人次，对9家中央企业进行了集中重点检查，对29家中央企业107个境外项目开展了实地检查，报送各类报告341份，印发监督检查情况通报、提醒函和整改通知174份，提示存在的问题和风险5171项，充分发挥了出资人监督专门力量的应有作用。
建言
与国资委此前外派监事相呼应的是，央企内部的公司监事会制度早已推行。
一名能源行业央企人士认为，近年对国有独资企业实施的外派监事会制度，是我国国资国企改革的一项重要创新，是国有资产监管的重要组成部分。
他以自己所在企业为例，表示2013 年下半年，该公司曾首次派出监事会进驻海南、广西、云南、贵州、广东分公司，试图实现国有资产保值增值、促进行业内企业优化发展。
该能源行业央企人士说：“对任何一家国有大型企业而言，建立健全所属子公司监事会制度都是完善法人治理结构的重要组成部分。”
上述国资人士认为，监事会职能划入审计署后，出资人未来的监督职能不排除会通过央企公司治理的监督职能来落地。不过由于机构改革的进一步消息尚未明确，目前还不好拍板。
王军表示，监事会制度从建立至今，取得了很多成绩，但整体而言还有很大的改进余地。从上市公司角度看，外部监事制度已经基本建立，一般由职工监事、股东监事、外部监事等形成基本架构，能较好发挥外部监督对企业运营和重大事项监督的作用。
与之相较，以国有独资企业为例，一些企业内部的监事会制度、董事会制度仍待完善，未来需要更多基础性的工作制度安排推动公司治理的完善。王军认为，监事会划入审计署后，出资人的监督职能方向还可以放在风险监督、央企高管人员履职监督以及公司治理评价等多方面。
借鉴国外经验，以德国监事会为例，是在德国企业股权比较集中的条件下，大股东为维护自己的资产安全，不得不担负起监督成本的必然结果，监事会为维护大股东利益发挥了积极作用。以美国、英国为例，股东会下只设董事会，不设监事会，资产监督职能由董事会中的独立董事行使。
上述能源行业央企人士认为，未来对央企集团层面高管的监督检查应是国企监事监督工作的重点之一，因为央企高管的行为，不仅是员工意见集中的聚集点，也是出资人关注的重点。
而且，尽快完善监事会工作人员的薪酬激励机制，也是促使监事监督工作提升效率的手段之一。如果外派监事成员激励约束体系不够完善，便可能影响监事会成员的工作积极性，也将影响监事监督工作的可持续性。能源行业央企人士建言，未来如果时机合适，应考虑建立更科学的监事会内部考核机制。
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王雅洁经济观察报部门主任
大国资新闻部主任
长期关注宏观经济、国企国资等领域。擅长于深度分析报道、调查报道、以及行业资讯。