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财政资金未来将全面实施绩效管理
作者：杜涛 2018-06-02 09:17
据经济观察报了解，财政部除在推动全面实施绩效管理的指导意见之外，还在推动每个部委都建立一套具有本部门特色的项目支出绩效目标管理体系。
（图片来源：全景视觉）
经济观察报 记者 杜涛 由财政部制定的一份有关全面实施绩效管理的指导意见将于近期上报国务院。该意见强调绩效管理涵盖预算管理的全过程，覆盖所有财政资金，涵盖各级政府、部门和单位。
在中国财政科学研究院研究员、中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩看来，全面实施绩效管理应该把五级政府（中央、省、市、县、乡）、四本预算（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保预算），所有预算部门和单位，所有财政政策、所有财政性资金，全面覆盖。并且在此基础上，对政府预算绩效、部门预算绩效、项目预算绩效和财政政策绩效从这四个维度构建中国的预算绩效管理框架体系。王泽彩建议，要尽快研究制定分行业的预算绩效指标体系，夯实预算绩效管理的基础。
王泽彩2004年就开始研究预算绩效的管理工作，当时的王泽彩在吉林省财政厅预算处工作。2007年到中国财政科学研究院后，从事预算管理制度方面的研究。他先后参与了农业部、水利部、科技部、教育部等八个部委的预算绩效指标和预算绩效评价指标的体系设计和建设工作。
2018年3月16日，时任财政部部长肖捷在一篇名为《全面实施预算绩效管理 提高财政资源配置效率》的署名文章中明确，全面实施预算绩效管理的重点任务是：一是绩效管理全覆盖。即将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的所有资金或支出项目纳入绩效管理范围，社保基金预算也要参照执行。二是贯穿预算全过程。三是绩效方法全系列。四是评价对象全方位。
据经济观察报了解，财政部除在推动全面实施绩效管理的指导意见之外，还在推动每个部委都建立一套具有本部门特色的项目支出绩效目标管理体系。
绩效管理的过程
中国提出实施绩效管理已经历时十余年，2003年十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系，从中央到地方积极探索绩效管理的实施路径。2013年十八届三中全会提出，预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。
2017年召开的党的十九大明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。
据本报了解，三年前，财政部预算司开始研究制定全面推进预算绩效管理的指导意见。
财政部在2016年开始推动绩效目标试点，最初的范围涵盖15个部委，从2017年开始，财政部把试点范围扩大到了所有的部门，每个部门都选择了一些重点项目开展绩效目标的执行监控。2017年以来，财政部又重点对中央和地方的转移支付项目进行绩效目标考核。
2018年年初财政部又把绩效管理目标扩展到中央的政府性基金预算和国有资本基金预算。目前，财政部在中央层面实施绩效目标管理的资金规模已经超过了2.5万亿元。同时，中央所有部门一般公共预算的所有项目，全部都设置了绩效目标，大约有10万个项目，财政部特别对其中2000多个一级项目逐一找专家进行会诊。
王泽彩认为，全面实施绩效管理是国家治理现代化的需要。财政作为国家的治理基础和重要支柱，需要做到有效地配置财政资源，提高社会经济发展效率。
王泽彩认为,财政资金不仅要把握财政支出的方面，还要对产出的效益进行考核。他认为不应该简单的“基数+增长”的预算安排方法，应该提升到产出效益的视角来考虑。“基数+增长”一般是指，从上一年支出的数额加上一个固定的比例，这是一个做预算的方法。
4月18日，王泽彩所在的中国财政学会绩效管理研究专业委员会召开了中国预算绩效管理论坛（2018年）。财政部预算司副司长王克冰在论坛中表示，对于绩效的重视，标志性的就是2014年全面人大修订的预算法，在预算法中明确写入了将绩效作为预算法基本的管理原则，这是全社会注重在财政领域推动绩效管理的一个明确的信号。预算法同时在绩效目标的管理、绩效监控、绩效评价等等一系中领域、一系列绩效管理的环节中，都作出了明确的规定。
实施的困难
从财政部2017年12月底的支出数据来看，2017年一般公共预算支出20.33万亿元，全国政府性基金预算支出6.07万亿元，全国国有资本经营预算支出2011亿元。三本帐的支出就高达26万亿之多。
2017年，十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，把绩效管理提到前所未有的高度。2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，明确加强对支出绩效和政策目标落实情况的监督，推动建立健全预算绩效管理机制。2018年的《政府工作报告》也明确要求，全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。
上海财经大学教授刘国永认为，全面实施绩效管理，一是要实现财政资金的全覆盖，及从以往“一本预算到四本预算”，不留余地，所用资金都必须纳入绩效管理范畴；推进开展全口径预算体系的绩效管理；二是要贯穿预算管理的全过程，实现所有资金，从预算编制、执行、监督与绩效管理的同步，保证所有资金全天候接受绩效管理；三是要推动管理体系的全方位，形成部门、政策、项目预算的绩效管理格局，达成任何部门、任何领域全面推进绩效管理局面；四是要面向管理对象的全主体，落实激励约束、信息公开和监督问责的主体责任。
一位财政部人士认为，现在绩效管理面临一些问题，比如绩效管理的意识还依然薄弱。绩效管理的约束有限，绩效管理水平有待提高。虽然总体上大家都重视绩效了，但是在具体的工作中，是不是真正地重视绩效，还有待考验。目前主要缺乏绩效评价目标、预算安排、政策调整有效的挂钩机制，所以绩效管理对中央部门和地区的约束力比较有限，现在还存在绩效、预算双软约束的问题。
记者对基层财政的采访也发现了上述问题。吉林省一位地方财政人士就表示，按说财政资金的绩效是指财政对各行业的支出的效果进行一个评价，根据投入的资金和产生效益，调整以后资金的投向和额度。“但是现在财政资金的绩效并不是很好，虽然表面上99%都说好，因为上级政府给下级的专项资金，要是表示用的不好，肯定会被削减指标，本级财政资金的支出很多都是党政领导定的项目，更不用说好坏了。”
刘国永也表示，现在通过预算绩效管理强化国家治理基础的根本目的仍未达到，各部门的绩效意识仍没有有效建立起来，预算绩效管理的深度和广度仍不足，财政资金低效甚至无效支出的现象仍较为严重。
王泽彩认为，现在绩效管理存在的问题，首先是覆盖的范围窄，县乡两级的绩效几乎没有，其次是没有覆盖四本预算，只关注了一般公共预算的绩效。再次，一些预算部门和单位还没有开展预算绩效自评价工作。最后是只侧重财政支出的评价，没有涉及到财政收入的评价。
王泽彩还提出，现在绩效评价结果的应用没有与财政政策的调整、预算的安排、专项资金的设立挂钩，更关键的就是社会第三方参与预算绩效管理工作需进一步规范，特别是绩效的指标体系，操作流程。各类事务所、咨询公司、科研院所高校都在参与预算绩效工作，准入门槛较低，应该制定预算绩效评价操作指引，进一步规范单位自评价和第三方评价工作。
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杜涛经济观察报部门主任
财税与环保新闻部主任
长期关注宏观经济，财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。