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仅扩容教育“钱袋子”是不够的
作者：陈少远 2018-10-21 15:53
如果不解决好下述问题，办教育的钱袋子再大，仍会有不少糊涂账。
（图片来源：全景视觉）
经济观察报 陈少远/文 2017年中国花了多少钱办教育？钱袋子近日公布。教育部、国家统计局和财政部10月15日发布《关于2017年全国教育经费执行情况统计公告》中，有两个数字很醒目——其一是2017年全国教育经费总投入首次突破4万亿，其二是国家财政性教育经费在国内生产总值（GDP）的占比最近六年来最低。
国家财政性教育经费（包括一般公共预算教育经费、政府性基金预算安排的教育经费等）是一项重要的民生开支。它投入的多少以及在GDP中占比几何，常被解读为国家对教育有多重视。
长期以来，公共教育投入在GDP中要占至4%，被视为一条红线。其背景是20世纪中国曾长期积贫，为保证对教育“优先投入、重点保障”，1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出，到20世纪末财政性教育经费占国民生产总值的比例要达到4%的目标。
实现这一目标并不容易。中国直到2012年才达到这根红线，并在随后的六年中坚持续守。笔者梳理，国家财政性教育经费总值在2012年后逐年递增，从近22万亿增长至2017年的34万亿，但其占GDP的比值在2012年达到4.28%后再未被突破，新公布的2017年的数字为4.14%，刷新了低值。
公共教育投入要不要坚持4%的红线，学界一直存有争论。有学者依据OECD（经合组织）其他国家这一数值占比达5%到6%的水平，提出中国应该加大对教育的投资，提升比例。反对者则认为，在GDP总量不断增长的现状下，保持4%并不容易。能保证公共教育投入占比的其他OECD国家，它们的财政收入占GDP的比例都在30%以上，中国这一比例相较偏低。
教育经济学家王善迈曾公开指出，若以后继续以财政性教育经费占GDP的百分比来保障教育投入增长，可能加剧政府不同部门间争夺财政资源的攀比效应，不利于财政资源的合理有效配置和政府职能有效发挥作用。此外，继续按4%的比例进行教育投入，也将导致财政支出挂钩固化，不易操作且具有不确定性。
中国教育发展仍有不少欠账，重点保障教育投入是共识。但若国家财政收入增长乏力，如何保证这份投入？硬性的数字红线并不可持续，学界主流观点认为，将教育投入纳入制度化预算，弹性挂钩更为科学。一种思路是，可以按照中国现行的财政预算编制程序，确定各项支出的定额标准或成本，再确定支出数量和比重。
假若不按4%的红线，目前对教育投入其实也有法定约束。2015年12月修定的《教育法》仍保留了教育投入“三个增长”（包括“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”）和“两个提高”（包括“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”）的规定。这一约束若能被严守，公共教育投入依然可有保证。
比起扩容钱袋子，解决它的使用效率阻滞的问题显然更为迫切。中国的不少教育问题，多是结构性矛盾积弊。例如投入过多用于修建校舍等硬件投入，教师工资增长却乏力；农村教育历史欠账不少，城乡教育鸿沟越来越大；学前教育仍在“爬坡过坎”，放开二胎背景下学位缺口增大，投入难以保证。
教育经费使用失据也沉疴难消。此前中央教育财政投入常出现在实际使用过程中被行政部门逐级偏离意图的情况，好经唱歪，政策落不了地。各地政府出于政绩考虑，倾斜投入重点中小学、超级中学，加剧地方教育生态失衡。
在重大民生事项上，厘清各级政府谁该出多少钱也很关键。比如一直难以真正破局的流动儿童受教育问题，虽然城乡义务教育经费保障机制明确了中央和地方对流动儿童“两免一补”和生均公用经费的分担比例，但要让流动儿童在流入地接受教育，更为重要的是增建学校和增加教师的花费。谁为流动儿童教育买单？中央和流入地政府怎么分账？是否可以从中央对人口流出地的转移支付中调用？这些问题仍然没有推进。
2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，其中明确提出，要逐步将义务教育、高等教育等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为“中央与地方共同财政事权”，并明确“各承担主体的职责”。但目前对于各级政府分别要承担多大权责，仍然没有明确规定。
如果不解决好以上问题，办教育的钱袋子再大，仍会有不少糊涂账。
（作者系自由撰稿人，关注公共政策话题）
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