财政部预算司王克冰:专项债管理要四个“坚定不移”

作者:杜涛 2019-06-29 12:59  

王克冰认为,应该围绕市场化导向,构建地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理体系。

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者 杜涛 在日前由中国财经报社、财政部政府债务研究与评估专项工作办公室联合主办的“中债智汇高端沙龙第一期——地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理研讨会”上,财政部预算司巡视员王克冰强调指出,加强地方专项债券及项目全生命周期风险管理是防范化解重大风险的必然选择,是稳定经济增长的重要抓手,是落实全面实施预算绩效管理的内在要求,意义重大。

王克冰认为,应该围绕市场化导向,构建地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理体系,具体包括:一是要坚持总量管理,保持地方专项债规模处于合理水平。二是要坚持举债与偿债能力相匹配,实现全生命周期管理。三是坚持硬化预算约束,实现专项债券的年度收支平衡。四是坚持项目与债券周期匹配,避免期限错配的风险。

对于完善地方专项债券的管理制度体系,王克冰认为,应做到四个“坚定不移”。

首先,坚定不移地深化改革,提高地方专项债及项目风险管理的水平。按照市场化、法制化方向,进一步完善各种制度体系,包括完善专项债举债规模的确立机制,保持其与偿债能力相匹配,提高专项债券发行定价的市场化水平,让市场在专项债发行定价中起决定性作用,逐步使专项债券定价与其风险相一致。建立正向激励机制,引导树立依法偿债的意识,将绩效理念方法融入专项债及项目全生命周期管理的全过程,并加强绩效评价结果的应用。

其次,坚定不移地推进开放,助力提升国家治理体系和治理能力的现代化。推进地方政府债券市场开放,并使之成为提升我国债券市场管理水平的一个重要抓手和提升国家治理体系治理能力现代化的一个重要渠道。

再其次,坚定不移地推进信息公开,打造阳光债务、透明债务。当前重点是要建设全国统一的地方政府债务信息公开平台,由地方政府定期公开债务限额、余额、债务率、偿债率、经济财政状况、预决算、债券发行、存续期管理信息,加快推进地方专项债券项目库的公开,让市场、投资者能够全面详细地了解地方专项债及项目全生命周期的信息,主动接受全社会的监督。

最后,要坚定不移地推进风险防控,守住专项债券不发生重大风险的底线。财政部将通过发布地方政府债券市场报告的方式,向社会公开地方政府债券尤其是专项债券的发行及使用情况,使债务情况更加公开透明,让市场机构者更好地研判债务风险。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确,允许将部分专项债券融资资金作为符合条件的重大项目的资本金。

财政部金融司司长王毅表示,专项债券作为重大项目资本金的“符合条件”有严格规范,即仅局限于上述通知中列举的项目,且这些项目需要“评估项目收益除偿还专项债券本息后,其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件”。可以看出政策导向是必须“符合条件”,必须是“重大项目”。即:其一,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目;其二,必须经过收益评估,证明能够偿还才能作资本金,即项目本身必须要有收益;其三,只能作项目的部分资本金,而不是全部;其四,上述资本金必须落实到项目实体,不得搞成资金池,不能放大资本金。

地方专项债项目选择.债券发行及信息披露、项目运营等是其全生命周期风险管理的重要环节,与会者围绕上述问题发表了各自见解。

中国银保监会统信部副主任刘忠瑞提出,地方专项债风险防控总体上需要把握好六句话:借债有限额,管理有规范,用款有约束,投资有回报,运营有收益,还款有保障。他认为,在不同的生命周期节点上,项目的风险特征是不一样的,因此,要针对性分别应对。在前期的项目选择上,对于基本通过地方专项债融资的项目来说,投资者相对分散,投资额度很小,风险管理意愿和管理能力相对较弱,因此适合更透明和风险更可控的项目类型。在项目的建设和运营阶段,要设计出一个让项目的建设者和运营方之间形成自我监督和自我激励的良性循环机制。

发改委财政金融司财政处处长关鹏认为,专项债项目要注意融资成本与项目收益相匹配。在选择项目时,有没有收益、收益如何是核心问题。项目选好后,要考虑融资成本和项目收益间的匹配。上述通知表示,积极鼓励金融机构提供配套融资支持。相对于一般债券支持的项目,这种组合融资的方式,对项目提出了更高的回报要求。因此,要设计好风险分担机制,以防范实际运行中可能出现的收益不及预期的问题。

中国证监会公司债券监管部副主任卢大彪建议,进一步探索完善地方政府专项债信息披露标准,并加强对各项目存续期的信息披露质量的监测;更好地发挥中介机构作用,促进各中介机构完善各项制度安排,协助地方政府做好专项债项目筛选、信息披露咨询、基础培训等工作,为地方财政部门提供全流程发行服务,起到地方政府债券看门人作用;创新提高发行效率、增强交易活跃度,不同地区的政府专项债券信用区分度将会越来越大,投资者对于专项债的风险定价、偿付增信等方面的需求也会逐步加大,相应的产品或工具也可以进行探索和研究。

加强风险防控是关键。一是发行人要落实风险管理的主体责任,不断完善风险防控体系建设,确保风险管理全覆盖、无死角。二是坚持风险和问题为导向的管理理念,定期对各地开展压力测试,逐一核查风险底数,三是加强对风险地区的日常监测,提前明确风险预期,切实有效防范和化解债务风险。

财政部会计司制度一处处长张娟表示,信息披露是加强专项债风险管理的重要制度安排,因此,信息一定要真实,同时具有相关性和可比性。否则,会给监管方统计数据、加强管理带来干扰。

2015年以来,随着规模和品种的不断扩大,地方政府专项债在促进各地经济持续健康发展中扮演了重要角色。研讨会上,有关地方财政部门的负责人介绍了各自的经验和体会。

浙江省财政厅党组成员章启诚介绍建议,加快会计核算和资产评估、项目库以及数字化的项目管理等三项基础性制度建设;进一步完善专项债的限额确定和风险指标体系。

结合青海的专项债项目全生命周期风险管理实践,青海省财政厅副厅长蔡强提出了三方面的建议:

健全现有的专项债券法律法规体系。目前,缺乏完整的操作指引和比较全面的指导性文件。建议加强顶层设计,系统梳理已出台政策,合并优化同类规则,自上而下地完善法律法规,形成全国统一标准,出台实施细则,为专项债券项目全生命周期管理提供指南。

建立结构清晰、责任明确的风险管理机制。按照权责匹配的原则,理清财政部门、行业主管部门、项目实施部门在风险预防、发现、处置和后续等操作环节的具体职责分工,提供可操作性较强的具体风险甄别方法和具体处置措施,督促各部门各司其职、各尽其责,为项目全生命周期风险管理提供操作指南。

加强监督力度,将风险管理工作纳入日常监督范围。重点加强债券发行前风险评估,坚决制止项目盲目上马。基层财政在建立政府债券储备项目库体系时,一定要对债券项目进行前置性调查、分析、研究,明确债券项目的公益性以及资金支出的资本性,从源头排查解决债券资金安排的风险隐患。

四川省财政厅债务处副处长屈琳杰介绍,从2018年到今年5月,四川省累计发行地方专项债1306亿元,在机制设计层面都实现了项目收益和融资的自我平衡。针对专项债的生命周期,即前期的项目准备,中期的限额分配、债券发行,项目实施期的资金使用和项目运营,以及最后的还本付息,都制定了管理办法和具体的操作指引。

屈琳杰表示,四川省财政厅主要做的是管标准、管透明和明确责任。即:哪些能做、哪些不能做、做到哪种程度;让专项债市场化和透明化;明确包括地方主体、财政部门、其他部门、第三方、金融机构等不同主体的责任。

浙江省绍兴市财政局局长吕丙介绍了该市开展国家土地储备专项债预算管理试点工作情况。土地储备和棚改项目债务在绍兴市政府性债务中占60%以上,以前资金依赖金融机构贷款,有的不合法不合规,存在行政法律风险。通过实施土地储备出让预算管理,对土地储备及棚改项目等实施“封闭式”平衡,既为发行土地储备专项债提供了条件,也改变了过去的传统举债思维,从根本上提供了防范隐性债务风险的路径。

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杜涛经济观察报部门主任

财税新闻部主任
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。

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