财政国家:政治驯兽术

作者:萧瀚 2019-08-26 14:52

一个民族的精神、文化水平、社会结构以及由政策产生的行为,所有这—切以及更多的内容,都写在民族的财政史中,无须任何修饰之词。——约瑟夫·熊彼特

(图片来源:壹图网)

萧瀚/文

一个民族的精神、文化水平、社会结构以及由政策产生的行为,所有这—切以及更多的内容,都写在民族的财政史中,无须任何修饰之词。

——约瑟夫·熊彼特

熊彼特按照财政收入的方式,将中世纪以来到现代的欧洲各国分为三种国家形式,即中世纪的“领地型国家”、“税收型国家”和“财政国家”。“领地型国家”依靠对领地内资源的强制征用,“税收型国家”依靠近代以来经济创新所带来的新的征税种类和征税方式,它们都因无法和平与迅速地获取巨额收入而难以对付战争等国家的紧急状态,只有“财政国家”才能“通过税收和大规模借款共同为国家筹集收入”,以支持战争和各类危机,应付国家紧急状态。法国大革命之后,欧洲大部分国家的税收制度都陷入崩溃或崩溃边缘,到1815年维也纳会议之后重建国际体系时,全球只出现了一个“财政国家”,就是英国。

英国法学家梅特兰曾详细解说过13、14世纪英格兰的税事,他的结论是“从总体上来说,在14世纪中期之前,国王未经议会同意而征收直接税,无疑是非法的”。1640年查理一世因试图僭夺议会的征税权而发生内战,并以查理一世被议会军砍头告终。直到1688年的“光荣革命”才奠定了作为财政国家的现代英国雏形。威廉和玛丽签署的《权利法案》确立了议会才是拥有最高权威的征税机构。但征税权归于国会只是建立财政国家的前提,真正的财政国家还有赖于一系列严谨甚至精密的相关制度设计,以及与时俱进地制度调适能力。

《信任利维坦:英国的税收政治学(1799-1914)》要讲述的故事,是从1799年以后的115年英国财政史。作者马丁·唐顿简要涉及了从光荣革命到1799年这一百多年间的英国财政结构,这正是后来格莱斯顿式财政国家之所以产生的根由——克服由法国大革命而来的英国“财政-军事国家”危机。

唐顿认为,18世纪的英国是个强有力的财政军事国家,深受民众拥戴,它建立于两种信用模式,一是国家与人民之间的公债关系,二是国家目的与政治经济精英利益之间的一致性关系。其结果是财政结构主要依赖于“国内消费税、关税和印花税,实行单一税率的直接税——比如针对收入和有明显特征的财富的征税——的重要性显著下降。”

拿破仑战争使得英国的军费开支急剧上涨,在1793-1815年间,战时政府的开支几乎达到了国内收入的23%。虽然战争使得重税具备了天然的正当性,但战后防务支出减少后债务支出依然很重。1815年占公共支出的 26.6%,1825年甚至达到了54.4%。人们无法接受这样的状态,认为高税负只是保护了获利者,颠覆了正常的社会秩序,践踏了人民的自由。至此,英国18世纪的财政军事国家模式已难以为继,需要重建信任。

1815到1830年间,保守党主政时大规模缩减征税规模,但并没有获得他们所希望的合法性和公信力。因为人们认为,虽然税收规模减少,但所谓的“旧腐败”无法弥补因此造成的合法性与公信力流失问题,征税的正当性存疑。重建公信力的努力开始获得成果是由保守党领袖罗伯特·皮尔开启,并由辉格党人格莱斯顿延续并发扬光大,最终建立了新型的格莱斯顿式财政国家,直到20世纪一战后改弦易辙。

唐顿详细讲述了格莱斯顿式财政国家的产生过程,从而揭示了这一新的财政国家体系所体现的政治经济性状,并由此路径探索如何建立人民与国家的良性关系,所谓“信任利维坦”。

皮尔-格莱斯顿改革的理念

1832年,在辉格党首相查尔斯·格雷内阁的推动下完成了改革法的实施,重新划分了选区,扩大了选民范围,并且改革了司法制度。罗伯特·皮尔虽然认为改革案过于激进而最初反对过,但在1834年第一次出任首相时表示有条件地接受改革案。在第二个首相任内(1841-1846)皮尔开始推进税制改革,1842年3月11日他重新开征所得税,税率是7%;1846年,皮尔在下议院提交并通过了三年后取消粮食进口税的议案,通过了降低所有关税的议案。

皮尔认为,保持健康政治秩序的关键,是制定对所有群体和利益集团一视同仁的政策,限制国家开支,防止国家参与经济利益之争,并将国家塑造成各个不同利益集团之间超然中立的仲裁者。政治家在其中的角色,就是克服个人的贪婪,拒绝参与利益集团之间的纷争。

格莱斯顿显然与皮尔的这一见解不谋而合。正如唐顿指出的,约束国家和建立一种政治文化的能力,无法仅仅依靠培养公共责任感和“中立”国家概念,还有另一个更重要的基础,即“国家和政治精英是值得信任的”这一假设。格莱斯顿及其追随者的重要性,在于将国家中立和公共责任理念以及缩减开支和维护自由的信念体现到“详细且技术性的会计准则”中。这正是人在制度中的关键性价值所在。

虽然托利党在1830年之前就已经开始了这一行动,但直到19世纪中期才形成详细的制度,1853年通过的格莱斯顿预算案是其最重要的体现者。

1853年统一预算案的制度成就

唐顿认为,迪斯累利的1852年预算案之所以失败,是因为过于保护特定利益群体,而格莱斯顿强调的则是公平税负原则,而格莱斯顿预算案正体现了这一原则。此外,唐顿总结了该预算案的制度成就,正是这些制度形塑了整个19世纪中叶至20世纪一战前的英国财政格局。

1. 取消税收担保制度

所谓税收担保,是指政府为了取得人民信任,承诺特定税种专用于该特定目的。但19世纪中期以后,人们逐渐醒悟过来,税收担保制度导致了权力职能的膨胀,权力的服务和功能都受到一个特定目的收入源的保障。新观点认为,税收应该统一,统一的资金池应该与征税目的分离。统一预算案因此取消了税收担保制度,使得英国避免欧陆国家那种“专用账户诅咒”——后者导致政府债务和赤字可以有效地得到掩盖。

2. 禁止资金调剂

所谓资金调剂,是指某一预算项目结余调剂用于另一预算项目。项目结余也不可以用于下一年的项目,结算必须一年一结。在投票表决制的议会监督和控制下,禁止预算项目结余调剂制度使得政府开支避免了量入为出导致的支出水平攀升问题。

上述两项统一预算改革使得财政账户变得简便和统一,17、18世纪形成的那种多中心国家格局被一个新的更为集权的制度所取代,但这种集权仅仅限于中央政府,地方政府依然有着尽其本地义务所需的权力。无论如何,“就中央而言,利维坦被束缚住了,”国家公信力复活。

格莱斯顿式财政国家的财政结构

1. 直接税和间接税

英国税制不同于欧洲大陆的一个显著特征,是她的间接税比重率先下调,直接税比重上升,其中的核心是所得税的开征。所得税1797年由时任首相小威廉·皮特首先提出,并于1798年在议会通过,1799年6月开征,当时是为了对付拿破仑战争。1802年短暂取消后,又重新开征,直到1816年经过议会激烈辩论再次停征。1842年,皮尔首相重新开征所得税后,虽然议会中一再为所得税问题无休止地争论,但再没有被取消。随着关税和消费税的相应降低,所得税逐渐成为英国税制结构中的重头,二战后占到总岁入的一半以上。

直接税与间接税的差异,主要在于税收的公平性和隐蔽性。直接税是公开的,消费税之类的间接税则是隐蔽的;直接税按比例征收,可谓人人平等,而消费税尤其是不排除任何商品的消费税对穷人的生活必需品征税显然是不公平的。因此,从税收中直接税与间接税的比例,往往可以看出该国税制的合理度与公正度。

2. 遗产税

遗产税也是直接税的一种。1894年以前,英国有四种不同的遗产税,即遗嘱公证税、动产税、继承税、房地产遗产税,其中第三种继承税即由格莱斯顿预算案创制于1853年。历史的阴差阳错在于,格莱斯顿创制继承税的目的本来是为了取代他承诺的取缔所得税,但由于输掉了1874年大选,他没能兑现这一诺言,结果继承税和所得税都被保留下来——当然,具体的税率和征收范围在后来都处于动态调整之中。格莱斯顿不喜欢累进税制,更偏向于比例税制,他认为这是一种更公平的做法,他也不喜欢所得税,偏愛继承税,因为他认为所得税对于发展工商经济不利。

3. 国债

1786年,小威廉·皮特首相建立偿债基金,以每年岁入的特留分来偿还国债。拿破仑战争结束时,英国国债的规模已达GDP的2倍,国债利息超过岁入一半以上,国债成为一个沉重且危险的负担。但是,格莱斯顿后来也意识到,重税对经济的负面影响很大,而借债反倒对经济危害没有那么大。尤其在辉格史学代表人物之一麦考莱的名著《英国史》出版后,其所谓“国债促进繁荣与自由”的命题也随之传播,人们对国债不再那么恐惧。对于包括格莱斯顿在内的政治家们来说,国债即使不再那么可怕,但始终是政府身上的重负,而且并没有特别好的解决办法——尤其在战争状态下。中央政府将压力转移给地方政府、殖民地以及边远地区的做法,也都没有能够彻底解决这个问题。

4. 纳税能力、公民社会与财政管理

唐顿认为,格莱斯顿式财政国家的一个重要特征之一是对人民纳税能力的详细评估,因为只有如此,才有可能制定让人信服的有效政策。

关于英国社会与政府之间的融洽关系,其显著标志就是唐顿所谓纳税人与税务官之间的高度合作,这可能在全世界都是相当独特的一件事——至少在二战前的那些时代。它既反映了英国公民社会的成熟度,也反映了英国政府公职人员的素养,以及财政管理上的制度水平。这其实并不仅仅是唐顿的看法,孟德斯鸠、伏尔泰、艾伦·麦克法兰等许多学者都曾注意到这个问题。

人与制度

英国一直有着为人称道的制度成就,而让人深思的是,英国并没有像法国那样——大革命之后法国一直狂热地热衷于制定宪法,以至于宪法到后来都通货膨胀得如废纸,直到1958年第五共和国之后才算大致稳定——英国连一部完整的成文宪法都没有。英国的宪制,并不依靠纸上富贵,而是依靠人,依靠人的信仰和信念,依靠惯例,既依靠人们尊重惯例的看似保守,还依靠人们对变革应时的理解。

从唐顿讲述的格莱斯顿式财政国家构建过程中,可以很清楚地看到那些引领制度变革的人与事,并不遥远,也并不怪诞,它是英国人日常生活中的寻常组成部分。光是所得税的沉浮,便可见出一个制度从诞生到定型的反复过程,而从中可以见出政治家们始终考量的问题,是它对人民是否公平,其后才是对国家是否有利。倘若于人民而言无理无据,那么对国家的利益便要退后甚至撤销。

在一个本当高度警惕利维坦的世界里,唐顿给出了一个信任利维坦的反例,在很大程度上它可以说服许多学者,即使这是人类利维坦史上独一无二的案例,同样会让人掩卷三思。

相关热门新闻

请点击添加到主屏幕