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“龙港”由镇变市：农民第一城的历史先声
作者：程海瑞 2019-09-05 12:13
龙港——全国第一座由农民集资建设的农民城，在建镇以来的35年里，户籍改革、土地改革、财政与行政体制方面的“强镇扩权”、权力收回等轮番上演。
经济观察网 程海瑞 宋馥李 8月30日，龙港撤镇设市。
从此，中国不仅出现了一个新的城市，而且由乡镇升格为县级市，其行政资源和地位，将发生巨大的跃升。
龙港为什么能“鲤鱼跳龙门”？我们先用数据来对龙港做个初步画像：龙港面积183.99平方公里，常住人口37.87万，2018年实现生产总值305亿元，财政总收入占苍南县的40%，达24.6亿元。
无论从人口规模、还是经济总量来说，龙港早已经不是一个“镇”那么简单，其体量超过了北方一些地级市，经济实力已经与镇级行政级别，早已不相匹配。
龙港的“尴尬”处境绝不是个例。在中国，十万人口以上的镇有54个，其中非县城市32个，这些镇基本上都位于珠三角、长三角等经济发达地区。而建制镇体制常使其受困于“小马拉大车”，这是中国城镇化进程中一个不合理情况。
过去40年，中国的城镇化率以每年超过1%的速度提升，目前城镇常住人口已达8.3亿，城镇化率59.58%。按照城镇化发展趋势，2035年3.5亿多人转到城市，如何使城市的数量和城市化的人口更为匹配？城市的规模怎样形成更协调、更合理的体系和布局？除了现有的670个城市，思考未来2亿多的农业转移人口如何安置，是破题构建新型城镇化格局的关键。
而龙港的撤镇设市恰逢其时地提供了一个解题思路。
龙港——全国第一座由农民集资建设的农民城，在建镇以来的35年里，户籍改革、土地改革、财政与行政体制方面的“强镇扩权”、权力收回等轮番上演，这里成为中国城镇化建设和中国城市管理体制的“试验田”，也提供了一个如何激发中小城市活力、推进低成本城镇化的样本。
35年，终成市
龙港位于浙江温州南部，地处鳌江入海口南岸。30多年前，龙港面积只有5.2平方公里，下辖5个小渔村，总人口5000余人。
与深圳从一个小渔村，集全国之力发展成一线城市不同，龙港却是一个从小渔村到农民集资建设住宅、道路、学校、医院等设施，在荒涂上建起的“中国第一座农民城”。
从1984建镇之始，为吸引农民进城，龙港镇以1984年中央文件中“允许农民自理口粮到集镇落户”为依据，凡在龙港购地建房、经商办企业的农民，都可自理口粮，并迁户口进镇，并率先尝试将土地有偿使用权向农民开放。
这一尝试使农民进城收到了极大鼓舞。到1995年时，龙港人口已经占苍南县的12%，工业总产值占到了34%，财政收入达十几亿元。
当年，当时的国家体改委等11个部委联合颁布了《小城镇综合改革试点指导意见》，根据这份文件，龙港成为全国57个小城镇综合改革试点单位之一，由此开始了设市的尝试。
时任国家体改委农村司城乡改革处的处长的李铁，去龙港实地调研，参与设计了龙港一系列改革试验，重点是如何协调苍南县和龙港镇的权力分配关系。
在此之前，虽然龙港镇的税收占到苍南县财政的近半壁江山，但是能留在镇一级用于自身城市建设的资金，却微乎其微。究其原因，作为乡镇的行政建制，是所有问题的渊薮。
但改革并非一帆风顺。当时按照试点工作的要求，对龙港实行财政基数包干超收绝大部分留给当地等办法，在实施三年以后，因为影响到上级县级政府的财税利益，三年的改革试验期满后，基本被收回。
但龙港发展面临的制度约束等问题并没有解决，甚至随着人口的不断增加，问题变得更加突出。大量的外来人口在龙港就业和居住，缺乏公共服务配套，公立医院和学校短缺，甚至维护城镇交通秩序的交警，都处于全面短缺中。
之后几年，龙港进行了几轮扩权突围。2009年，龙港成为温州进行强镇扩权改革的试点之一，扩充了土地使用、财政支配、行政审批、事务管理“四大权限”，并建立综合管理执法大队、行政审批服务中心等。两年后，龙港入选浙江首批小城市培育试点镇，进一步在地权、财权、事权等探索配套政策。
但由于深层次的权力的分割与地方财政收入的矛盾，原有的体制性矛盾继续存在，龙港始终只是一个“镇”，在一个以行政级别定级定量的体制下，龙港的创新求变遇到了绕不过去的瓶颈。
李铁说，对于龙港是否独立设市，设立县级市还是镇级市或者是县辖市，还是和隔江相邻的平阳县鳌江镇合并设市，甚至说合并设成一个准地级城市，当时设想了很多方案，但是都没有实际推进。
直到2014年底，作为全国首批仅有的两个镇级国家新型城镇化综合试点之一，龙港开启了新一轮的“扩权”改革。并在2018年国家新型城镇化标准化试点高分通过验收，成为全国唯一镇级试点优秀单位——位居全国综合实力百强镇第十七位。
按照浙江省发改委的说法，经过四年多的努力，龙港试点工作取得显著成效。一是构建了大部制的组织架构；二是建立了扁平化的管理体制；三是基本具备了县级管理能力。
可以说，龙港历经35年最终设市，是中国特大镇、经济发达镇建立现代城市架构、转型发展的一次探路。
设市博弈
龙港建镇之后，在当地乡镇企业带动下，小城镇活力优势逐渐体现。
最早开始的设市的构想，还是围绕行政编制来突破的。从计划经济体制来看，龙港之所以造成“小马拉大车”，就是相应的行政机构和编制不健全导致的。
在条块分割的体制下，下级政府对于上级政府来说，只有有了相应的机构和人员来说，才能落实相应的工作，并争取资金和政策扶持，龙港要补足作为城市的短板，首先想到的就是完善机构，争取更多的行政编制。
而这一诉求和呼声，在屡次向上传递中并未如愿。
李铁分析认为，虽然龙港要求增加编制的呼声符合实际，但在中国上个世纪九十年代以前，中央和地方政府一直受机构膨胀的困扰，政府财政开支遇到的最大问题就是冗员太多、财政负担太重，体制改革的重点始终是精兵简政。
可以这样说，龙港的呼声，与当时国家提出的精简机构的改革大方向，似乎是出现了矛盾，这也这些特大镇撤镇设市始终绕不过去的一个坎。
90年代中期之后，出于严格耕地保护管理，中央在1997年以后暂停了县改市的审批。长达近20年时间，再没有讨论过县改市问题，设市数量也没有增加，撤镇设市就更难进入政策的讨论范畴之内了。而在这20年多中，机构和编制的问题虽然因地方土地财政的增收，变得不那么突出，但始终还是个“心结”，绕不过去。
中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁对经济观察网表示，除了要解决体制上的难题，龙港撤镇设市最重要的是怎样与县级政府的利益博弈。
李铁说：“我们每次去镇里调研，都会和苍南县以及温州市委市政府谈龙港设市问题，期间拿出了很多方案。最终都是不了了之。从利益结构上分析，因为龙港是县里财政收入的最大的一块。”
不过，在几番博弈之下，龙港通过综合改革试点和“强镇扩权”，也获得了部分县级管理权限：建立了浙江首个镇级金库、设立公安分局、工商分局等等。当时龙港进行小城镇综合改革试点，得到了浙江省委省政府的大力支持。时任省长助理、后来的国家质检总局局长李长江同志曾带队蹲点，督促落实龙港的改革试点的各项政策。
改革先声
增加行政编制走不通，龙港设市的呼声，就这样“一而再、再而三”地被延宕了下来。直到今天，当既往的城市发展模式难以为继时，龙港终于在新一轮城镇化谋变中看到了曙光。
“既然‘小马拉大车’能拉这么多年，何不继续拉下去！”李铁说。既然小政府成为了现实的选择，不如因势利导，将其变成一种模式和经验。
正是基于此，在2014年国家新型城镇化综合试点改革中，龙港同样成为探索大部制的典型。龙港设市后，比浙江省内同类县市机构数量少约60%，龙港的大部制不是精简下来的，而是与生俱来的活生生的案例。
实际上，在20年的倒逼之中，龙港的城市公共服务，在“只能靠自己”的环境下，也得到了求解。龙港的学校和医院以及其他公共设施，均由民营企业来投资建设和运营，通过政府有限的规范和管理，也逐渐趋于稳定和常态化，甚至城市建设用地，也是通过填海造地来解决。
在这种局面下，龙港在不增加行政编制的前提下实施撤镇设市，阻力就小了很多。而更深层次的原因，李铁认为，在土地财政二十年的扩张中，地方以土地生财的模式，也逐渐进入了尾声。龙港在此时设市，反而能促进新一轮农民进城的热潮，提振消费活力。
李铁认为，总结龙港改革的意义特别重大。这涉及到县级市怎么样减轻负担来增加它的经济活力，使人口落户的阻力大大降低，然后充分利用集体土地入市的 有利时机，提升城镇化的发展质量，拉动内需。
特大镇作为中国新型城镇化的重要着力点和城镇体系的重要支点之一，会诱发新的农民进入这些强镇的热潮，也会对其他经济强镇产生巨大的导向。
国家统计局数据显示，中国镇区人口规模超过20万人的镇有25个，10万人至20万人的镇多达176个。如果参照国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中有关小城市人口规模的规定，中国已有数量众多的镇达到甚至超过Ⅱ型小城市规模，至少已经有25个镇具备与Ⅰ型小城市相当、甚至更大的规模。
这些实力超群的镇，或许都有一颗不甘做“小镇”的心。在龙港变市这一历史先声下，他们或许早已按捺不住，奔赴在撤镇设市的路上了。
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程海瑞经济观察报记者
城市与政府事务研究院 研究员,关注区域经济，重点关注时政动态、高端智库、新经济等领域。 联系邮箱：chenghairui@eeo.com.cn