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【自贸港观察】陈经伟：海南自贸港建设是中国改革开放一次大考
作者：陈经伟 2020-06-28 12:35
既没有先例可循，又不能简单照搬西方自由贸易港发展模式。因此，海南自贸港建设在未来若干年内，对于中国是一项全新的探索，更是“全国上下一盘棋”和“集中力量办大事”的一次大考。
图片来源：东方IC
陈经伟/文 新冠疫情目前还在全球蔓延肆虐，世界经济正在遭受前所未有的巨大挑战，但这并没有阻挡中国两年前就既定的进一步扩大开放战略的步伐。于2020年6月1日对外公布《海南自由贸易港总体方案》（以下简称《方案》）正式实施，并于6月8日就《方案》有关情况介绍举行国务院新闻办发布会，海南自贸港也成为国内外各界热议的话题。
对于这次国家大行动，不同人的关注点是有差异的：政策制定部门关注政策实施效果（若达不到政策预期该怎么办？）、省抓落实关注如何衔接政策（我该怎么干？）、省基层部门关注几项任务分解到我手中（我该怎么执行？）、岛外商界（包括关注中国市场的外国投资者）关注是否带来商机、本地企业（众多原房地产及相关机构）关注是否可以参与机会或怎么转型、本地基层干部和老百姓关注是否可以卖到便宜进口货或有新的就业机会、传媒业和学界关注是否有机会写写文章和发表看法、毕业生（包括留学生、暂时未就业）和准备择业者等关注是否工作岗位，等等。这些都是人之常情，合情合理。
令各界振奋的同时应有一些理性思考，即如何在经济欠发达地区（人均可支配收入与达不到国内平均水平）、三农”问题突出（80%农村土地，60%农村人口，产业结构中农业占20%以上）和产业基础极其薄弱“的海南建自贸港？如何在2025年前“打基础、补短板、强弱项”过度到全面封关而实施在全岛自贸港制度？既没有先例可循，又不能简单照搬西方自由贸易港发展模式。因此，海南自贸港建设在未来若干年内，对于中国是一项全新的探索，更是“全国上下一盘棋”和“集中力量办大事”的一次大考。
一、多维度看海南自贸港制度设计
海南自贸港建设是中国在统筹国内外两个大局情况下以及深度分析海南现实条件之后确定下来的一项更高水平开放“试验田”，它在国家层面属于一项“优化区域开放布局”发展战略，在海南层面属于一项推动区域全面深化改革开放的重要举措和在该区域内实施的对外开放政策；它充分体现“中国特色”和“区域特色”，同时也是一个与地方经济社会改革（特别是地方经济）政策相互配套、相互促进的动态过程。这就决定了海南自由贸易港建设在操作层面是一个没有标准答案的命题。
（一）《方案》是实现“新海南”阶段性内容
“4.13”讲话中强调，支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系；中央12号文确定了海南新一轮改革要分阶段实现四个目标：2020年脱贫；2025年自贸港制度初步建立；2035年自贸港制度成熟，人民生活宽裕，公共服务达国际先进水平，生态环境质量居于世界领先水平；本世纪中叶率先实现社会主义现代化“新海南”。简言之，中国对海南基本定位是，通过“全面深化改革”形成“全面开放新格局”（自贸港制度是一种全面开放模式“，最终以实现”新海南“为政策目标。
所谓“新海南”，其一项重要内涵就是回到设立海南经济特区初衷或者说特殊目的——海南经济在一定时期内通过超常规发展而赶上甚至超过台湾水平，这是寄予海南最大的期望，也是海南在新时代条件下承担的特定政治使命。
（二）《方案》和海南自贸港法构成自贸港制度顶层设计基础
法治是海南治理体系和治理能力的重要依托，法律法规是自贸港建设过程中的必备条件。对海南自贸港的整体顶层设计，除了《方案》布局及其自贸港制度设计以外，还确定了“以自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系”和“营造国际一流自由贸易港法治环境”目标。换言之，《方案》和自贸港法构成海南自贸港制度顶层设计基础，其中，《方案》是一项针对海南自贸港建设的整体性的指导性意见，自贸港法是配套海南自贸港建设当中法治建设一项重要内容。
进一步来说，制定海南自贸港法的制度设计是海南与国内其他省市最大的“制度差”或“体制差”。以法律形式明确自贸港各项制度安排，为海南自贸港建设提供原则性、基础性的法治保障；完善国际商事纠纷案件集中审判机制，提供国际商事仲裁、国际商事调解等多种非诉讼纠纷解决方式；同时，海南还可以充分利用《立法法》第81条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适应经济特区法规的规定。”进一步出台符合海南实际的具有操作性的“好”的行政法规或经济特区法规，行使特区立法“变通权”配合各项改革。
（三）现代产业体系构建是《方案》核心内容
《方案》主要内容可以概括为“6+1+4”。 其中：“6”就是贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动；“1”就是构建现代产业体系；“4”就是加强税收、社会治理、法治、风险防控等四个方面的制度建设。从制度设计逻辑上来看，这个框架体系中的“1” 是制度设计之核心目标，它明确海南自贸港建设必须发展好实体经济，产业是海南自贸港建设硬实力的根本所在，而 “6”和“4”都是海南自贸港的软环境建设基本内容，大多是与国际其他成熟自由贸易港具有共性的一些基础性和保障性制度。
产业体系是经济体系的重要组成部分，发挥着重要的生产供给功能，产业体系成为支撑地区经济发展的根基和命脉。“6+1+4”的制度框架体系设计，它描绘一方面了海南自贸港发展蓝图，为海南未来发展指明了方向。另一方面说明了，海南只有构建现代产业体系，才能形成海南自贸港建设长远发展的比较优势，形成海南自贸港不同于其他国际知名贸易港的独特发展路径。
（四）制度集成创新是落实《方案》根本着力点
“鸡蛋从外面打破是食物，从内部打破是生命。”海南自贸港建设是一项中国主动对外开放的新布局，海南的新一轮改革将进入攻坚期和深水区，体制性障碍、机制性梗阻和政策创新不足等问题日益凸显，而且，每项重大改革要推进一步都有可能是难啃的“硬骨头”或面临“险滩”。海南自贸港建设的政策制度需求，既要代表当今世界最高水平的开放形态，又要代表各类生产要素跨境自由有序安全便捷流动的最高水平，又体现国际经贸规则的最新趋势，这决定了海南此次改革既要打破现有的观念束缚、政策障碍和利益藩篱，又要对各领域各方面政策制度的“脱胎换骨”和各领域各部门的齐头并进、全局突围，从政府到市场、从规则到法律等方方面面都要进行全方位和系统性变革。因此，《方案》确定了海南自贸港采取“制度创新+优惠政策+法治规则”的独特方式，而制度集成创新是主动适应国际经贸规则而展开的内部改革重要内容，是落实《方案》起点和根本着力点。
二、“一分部署，九分落实”
“4.13”讲话强调“海南推进新一轮改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度不亚于40年前”。这也意味着，海南新一轮改革工作是全新的、特殊的试验任务，只能在实践中探索符合中国国情、符合海南发展定位的改革办法。
政策千万条，落实第一条。因海南建省建特区32年来，经历多次重大改革之后的发展状况并不尽如人意成为一种共识。因此，不妨逆向思考两个基础问题：一是为什么海南改革32后还是经济欠发达地区？阻碍海南经济在过去几十年持续快速发展的障碍是什么？二是如果支持海南新一轮发展效果不尽如人意，有哪些因素可能成为阻碍因素？如果我们能够梳理出这些因素或“堵点”，那么，在2025年之前就采取一些针对性措施进行“打基础、补短板”甚至制度变革，就能够在更大程度上保障海南自贸港制度有效实施。
（一）“一分部署”
海南新一轮改革和自贸港建设，由国家发改委牵头35个部委组成的国家调研组到海南实地调研以及组成众多专家开展决策前研究，成立推进海南全面深化改革开放领导小组（由韩正同志任组长、胡春华和何立峰同志任副组长）并建立健全“中央统筹、部门支持、省抓落实”工作机制，中央和国家30多个部门专门制定支持海南全面深化改革开放方案，18个部委联合印发支持海南试点30项其它自由贸易试验区施行政策……支持海南新一轮改革的“1+N”政策体系基本形成。可以说，针对海南自贸港建设，不管是从国家领导人还是有关部委，其关注和支持力度前所未有，而《方案》出台也以示了海南自贸港工作的“一分部署”工作基本完成。
（二） “赢在中层”
“中央统筹、部门支持、省抓落实”是海南自贸港建设工作机制，政策如何落实往往是在“部门支持”和“省找落实”两个层面把控并执行（一般地来说，政策愿景和海南新增投资者、本地企业以及基层干部群众是一致行动人），而政策实施效果或者说可能出现问题也发生在这两个环节——这也是中国40年改革 “赢在中层”经验总结之基本研判。
就中国目前实行单一制政体而言，部委与海南政府之间的关系处理对于有效落实政策显得非常重要。为此，中央12号文针对海南新一轮改革专门提出“中央部门要真放真改真试”。按照国家发改委前副主任彭森公开说明，在目前国内自贸区（包括海南）中，出台投资自由化一系列措施方面需要向中央部门报批的占30%以上；在贸易自由化方面的措施，要向中央报批的还有35%以上；在金融领域市场化的改革措施50%以上中央审批；财税方面，百分之百都要中央的财政、税务、海关部门审批。随着《方案》实施以及自贸港法出台，中央部门针对海南报批事项和管控方面会越来越少，究竟给以海南多少支持、主动支持还是被动支持具有一定弹性，往往由海南政府与中央部委关系处理和沟通技巧而决定。基于上述逻辑，我们探讨“九分落实”的政策传导过程中的“堵点”，也成为关注海南政府行为哪些因素对政策实施效果产生影响。
（三）两大因素的基本研判
2017年海南全省居民的人均可支配收入仅22553元，而全国的平均水平为25974元，海南作为沿海省份，居然比全国平均水平低了足足13.2%，与西部省份地区相当。1988年海南省人均GDP相当于福建省的90%和浙江省的66%，但到了2017年这一比值却分别降至58%和53%。那么，海南这30年来究竟是缺政策？缺资源？缺产业？缺人才？部委不放权？还是其他原因？使得“经济欠发达地区”这一“帽子”一直未摘掉，这一问题值得海南思考或反思的问题，只有找到海南多年来存在的内在矛盾和根源问题才会有“好药方”以及海南改革行动策略与具体办法。如果没有找到这一问题的清晰答案，就意味着我们没有找到海南发展路径中的主要矛盾问题，那么，海南在新一轮改革开放中就找不到“着力点”，改革成效就会大打折扣。
缺政策？自从上个世纪80年代初期决定开发海南开始，海南就没有缺过政策且一直享受西部省份特殊待遇，特别是建省建特区之后，海南还拥有特区地方立法权。是不是部委不放权？更说不过去，因为海南建省之后一直享受与其他省份一样的中央与地方事权。实际上，如果把海南回归并看成一个区域经济体，与地级市的温州（资源：“七山二水一分田”，平均文化水平不高）进行比较，或与山东的淄博、济宁、临沂，浙江的台州和嘉兴以及江苏的泰州这些经济体量相当的地级市进行比较，那么，海南在政策、资源、人才等方面比以上这些地区应该说是胜筹多了。特别要说明的是人才问题，如果按照经济体量和人口总数的权重与该地区本科以上学历（界定为人才）人口比率作为界定该地区拥有人才水平的标准，那么，在国内海南多年的排名应该是属于领先地位地区——这一研判很重要。
进一步来说，以上分析逻辑说明，政策、资源、人才以及部委是否放权都不是海南改革前30年内在矛盾或主要根源问题。那么，海南问题出在哪呢？至少有以下两个方面问题不容忽视：一是“经政不匹配”。“小政府、大社会”是海南改革初期提出的现在国人也认可并向往的行政管理体制改革。然而，30年来的海南却朝着相反方向而行，海南GDP占比全国一般约0.5%，但行政管理体制人员却不断膨胀，并形成一些人所说的“地级（甚至县级）经济体量+省级行政管理”且“经政不匹配”现状。这一现状也会成为海南之前30年发展最大制约和瓶颈，如地区经济能力一直养不活地区公职人员、“土地财政”、体制性内耗和“三个和尚”执行力等等。二是选择“资源依赖型”产业方向。海南32年以来以房地产业和旅游业为主导（特别要说明的是，海南旅游业实质是房地产业派生出来的，它无法独立运营或生存，这一点与国内外其他旅游业发展路径有差异），发展经济学当中的“资源诅咒”理论早已证明这种模式不可持续。
《方案》正是紧扣以上两个方面而展开设计：构建现代产业体系和改革政府管理体制及其行为（制度集成创新主要强调的是政府行为改革）。
（三）“省抓落实”中可能的“堵点”
再好在政策支持和引导，最终落定到海南 “人”和“事”上，当地干部和人民群众成为贯彻落实政策的两大主体和主力军，而“省抓落实”的“堵点”往往会发生在两大主体当中的一方或两方或两方的不和谐组合。“事”主要体现为各种落地项目是否符合政策方向或达到政策效果。那么，“堵点”至少就有可能在以下几点发生：
第一，干部信心。按心理学解释，信心表现为对实现行为任务目标成败的外在感知、情绪反应、外在意识，而行为态度和行为信心在任务目标上的对立统一会形成个体的士气（积极主动性）；按常言就是“信心比金子还珍贵。”一方面，海南多次重大改革没有达到预期效果让很多干部在内心深处烙下“阴影”；另一方面，多年来海南带着“省级帽子”，在经济指标等层面与国内其他省市进行排名，经常是倒数来看才能看到海南名字。另外，或许是建省办特区以来的曲折坎坷，近20年来海南干部打心里或已经淡忘或从来不曾记起海南是中国最大的经济特区，而海南政府网站、各种政策出台以及各党报和传媒平台，更多以“省”身份体现，对海南另一身份“中国最大经济特区”提及甚少，基本上没有“特区精神宣扬”之说。以上因素多年来相互影响，就有可能形成一些人感知到的中央12号文公布之后海南“外热内冷”现象，这种现象在一段时间内也可能会对落实《方案》产生影响。
第二，干部执行力。这里所讨论的干部执行力问题，非海南省长沈晓明于2018年7月12日在《光明日报》公开列出“政府执行力十大毛病”省内管理体制当中存在政府内部治理问题，而是假定海南干部对此次政策都怀有积极主动性的情况下可能的“堵点”。一是干部对政策内容（内涵）理解不够。此次海南改革与对外开放与国内其他自贸区在推动模式方面最大差异是“自上而下”，即国内其他自贸区设立往往是“我发展到现阶段而想做什么事，希望给以我支持”，海南却是在“我发展到现阶段还没有想好或充分论证好下一步要做什么的情况下，定新任务”。二是干部岗位经历不够。建设现代化经济体系和构建现代产业体系是海南新一轮改革最重要内容，然而，近20年充实海南的干部群体更多是为了解决行政级别问题而到位，真正了解海南风土人情和文化并愿意扎根海南的不多，而且，大部分干部成长过程中以发展消耗资源型产业（如房地产、低端旅游）为主政，并没有经历过“实体产业扶持、培育和发展”工作阅历。三是国内其他自贸区经验适合海南借鉴的内容少之又少。这是因为，海南发展现阶段与国内其他自贸区有巨大的差异，可以形象地来说，国内其他自贸区主要解决“贸易便利”——区内有相对成熟产品和服务，它们如何更便利于走向世界市场，而海南主要解决“投资便利”——为向世界市场谁来投资？生产啥产品（或提供啥服务）等一连串、一系列高难度问题。综上，如何落实高质量高标准要求，海南很多干部真的不知如何下手，在一些干部队伍中甚至患“改革疲劳症”或抵制改革情绪。
第三，“人民获得感”。让本地人民真正感受到改革成果，回答群众提出的“改革给以我们带来啥实惠”，是海南自贸港建设过程中的必须面对和回答的问题。在精神层面，一方面要让本土人民群众、基层领导干部和企业界有梦想、有追求，同时活得更有尊严、更体面，能够享受公平公正的同等权利。然而，“海南改革30后还是经济欠发达地区”这一整体性问题以及“收入低和物价高并存”现实生活感悟使得很多当地干部群众缺乏“获得感”。加上，海南这两年来一些落地政策存在“外来的和尚好念经”惯性思维和一些改革措施甚至挫伤本地人积极性。如：对人才政策界定外地来海南的大专生是人才，而本地小孩外出读书（各层次）回海南就不能够界定为人才；再如：3万免税政策主要关注点是短期外来访客——本地人只有“带离并带回海南”才享受；免税项目红利主要由中央企业获取（一般应用于本地建设）。
海南的城镇居民的收入是在全国中等偏下，但物价水平却稳定高居在全国榜首。收入与物价的不匹配一定程度上降低居民幸福感。“收入低和物价高并存”—— 海南基层干部、企业间和老百姓没有感受到生活实质提升对改革的质疑在增加。 “更多不能做与产业转型难”——企业界（特别是中小企业）对于未来发展方向不明确，反映出一种共同声音是“更不能做”，改革动力在减弱。那就是一些基层领导干部和群众对海南未来改革缺乏信心和一年来“改革疲劳症”所产生的疲劳懈怠以及对改革有直接关联。
第四，落地政策（法规）制定。海南自贸港建设要实现改革决策和立法决策的有效衔接，法律法规建设是自贸港建设必备条件。海南自贸港建设中的法治化路径将以“自由贸易港法”为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系，然而，中央12号文和《方案》以及自贸港法等毕竟是方向性和指导性内容。因此，更多的落地制度规则或“最后一公里”的法规主要是由海南或海南联合部委制定的。落地政策制定是一项高技术含量的精细活，包括前期深度调研、模型分析和压力测试等程序内容，海南将面临且需要解决的问题有二：一是如何避免政策制定过程故有行政化思维并发挥专业人士作用对“落地政策”进行科学规制问题，以及如何利用“自由贸易港法”的授予权和特区立法（《立法法》第81条）的“变通权”来制定一系列符合海南省情且具有操作性的“好”的行政法规和地方性法，配合海南自贸港建设各项改革（而不是起反作用）是一项海南政府智慧考验；比如海南近期出台的《吸引留住高校毕业生建设海南自由贸易港的若干政策措施》对于海南自贸港建设就存在明显的政策隐患，其简单的逻辑是，在全国就业压力下，海南没有能力吸收全国暂时找不到就业渠道的高校毕业生（实际上，在世界范围内推进“人员自由流动”政策和抬高准入甚至限制“户籍”政策是配套的缺一不可的政策）。二是在现代市场经济当中，法治的第一个经济作用是约束政府行为，第二经济作用是约束经济人行为，如何解决政府制定规制过程中“自己制定规则来约束自己权力及行为”实现“自我革命”是一项技术性难题。
第五，产业转型。建设现代化经济体系和构建现代产业体系以及深度嵌入全球产业链与融入全球产业分工体系是海南自贸港建设主攻目标。虽然中央12号文以及《方案》已为海南指明了方向，且规定了在不破坏原有生态环境的条件下第一、二、三产业细分领域都可以选择发展，但在具体实施和操作层面，却存在不确定性和岛屿经济体“两头在外”固有困难。一方面是历史余留问题，比如：海南金融业在上世纪90年代经历了一次重创，冠上“金融重灾区”和“金融高风险区”之名的同时，余留下来的“海南发展银行”、“海南多家信托投资公司”和海南地方政府批准的“100多家定向募集股份公司” 历史金融风险问题，加上海南“高风险农村信用社”现时问题（2017年12家“高风险农村信用社”，2018年处置两家），必须由海南面对并处置；再如：2018年海南实施新政后“土地”处理过程中矛盾重重（据公开资料：2019年1月，海南决定将3.1万亩存量商品住宅用地进行处置，但实施艰难且原开发商起诉状不断；估计海南还要更多的 “超卖”土地要收回或处置）。另一方面，海南成功发展之路一般要经过从农业化，到工业化初期、后工业化，直至工业化成熟的经济产业发展曲线，而目前处于从旅游业向多元化产业转型的初步阶段，将来的“旅游+高科技+现代农业+制造业+航空航天”的多元现代产业体系构建之路仍然漫长。
三、2025年前的海南“打基础、补短板”
海南是国内一个与台湾地区、香港特别行政区一样具有其特殊历史文化和资源禀赋（如山水林田湖完整生态环境链）的岛屿经济体。既然把海南新一轮改革定位为一项国家战略，海南自贸港建设是一项全新的探索，海南唯有“以非常之举做非常之事”才能弥补劣势，我们不妨打破现有的观念束缚，充分发挥中国“集中力量办大事”制度优势，尝试在2015年之前加强对海南直接指导，为海南“打基础、补短板”，让布局的各项政策举措尽快落地产生实效。安排以下几项重点工作是不可或缺的内容。
第一，补岛屿经济体理论。国内目前仍缺少对岛屿经济体如何治理和有效管理以及发展模式具体内容（一些内容甚至是空白），改革开放以来海南多次走弯路，不得不让我们反思如何遵循岛屿经济体发展规律走差异性发展路径问题。在世界范围内，成功岛屿经济体发展模式往往以外向型（“两头在外”——资源和市场都在外）为主，决定了海南产业发展路径与内陆省份及沿海地区具有差异性，在借鉴国际成功岛屿经济体发展模式基础上，扬长避短、有所为有所不为，“走开放的道路，跨出自己的小天地” 。那么，海南的两个“外”在哪里？拿什么东西到“外”？如何实施双向开放？用什么方式及如何带领90%以上从未出过岛的“岛民”走出去？等等，这些基本问题都需要中相关部门或专家咨询人员开展专项研究。另外，海南是一个季节性缺水的岛屿，其动态人口承载量应有科学的研判与预测。
第二，“一竿子插到底”实践。在海南新一轮改革开放当中，海南当地企业是最有意愿参与自贸港建设的群体，但从海南“百日大招商” 当中124项目目录和思路来看，其设定的招商条件基本上是把大多数本地企业拒之门外的。另外，基层干部和老百姓积极参与的自贸港建设很难获得成效，因为如何建自贸港的很多规律性的东西要到基层干部和老百姓当中去探索。为避免政策在“中层”“堵点”产生或者在体制内“空转”，确保中布局措施落地方向不偏、路子不歪而开展“一竿子插到底”实践。该实践主要是以政策落定到最基层为目标，由中央层面直接选定几项改革措施并组织或主抓，其改革过程一直到乡镇到村、到园区到企业，像当年海南政策研究室为了海南蔬菜开展“绿色通道”通往哈尔滨、北京、上海等城市，而采取研究人员跟着运输蔬菜车辆一路往北寻找“堵点”一样。有了以上实践，才可以深刻了解政策落地“堵点”和阻碍具体环节，同时也为进一步推进海南全面深化改革以及海南政府机构改革及政府职能转变提供“一手资料”。
第三，“海南方案”的顶层设计。中央12号文和“N”政策体系以及《方案》等更多体现是方向性指导和原则性的问题，而 “海南方案”是接棒中央“一分部署”和实施“九分落实”第一步，可以说，它是决定政策是否能够落地、工作量大、技术含量高的重要环节。它涉及方方面面，包括与部门对接、企业如何转型、政府职能体系如何重新构建等等一系列内容。如果海南各项改革举措（如人才），在没有整体规划、深入论证、严格把关以及没有“好”的地方配套政策或法规（条例、规章、通知和规定等）给予支撑下行动，显然会带来行动上偏差，甚至带来负效应。基于海南自贸港建设是一项长期复杂的系统工程，在2025年之前可以采取要用非均衡的方法，一方面对公众公布海南全面深化改革行动（特别是政府体制）计划，另一方面尝试从支持海南12号文的几十项创新举措当中，选择几项（而不是分解为365项内容每一项同时操作）制定相应的“海南方案”，同时鼓励并让本地企业参与一些重点改革项目，让基层干部和人民群众以及企业有“获得感”，让本地企业在参与中成长、在有追求中进步、在成功过程中获得自信，这或许是符合海南基础和现状且比较现实的安排。
第四，现代产业布局与实施 “新时代下南洋计划”。现代产业体系是海南自贸港建设“根”之所在，它既是有效的引人才留人才机制，又是让人民参与自贸港建设有效载体，但究竟如何选择、如何布局在操作层面又是一个很沉重的话题，也不是某一个人能回答的问题。在理论上，现代产业是一个不断发展变化的过程，在发展中国家的一般要求是，农业基础比较稳固，装备制造业比较发达，第三产业发展迅速，科技进步在经济社会发展中的贡献份额提升比较快，核心竞争力不断增强的产业体系,其现代性主要体现在科技进步对经济社会发展作用越来越大。从《方案》“3+1”主导产业布局来看，海南目前主要是升级热带特色高效农业和注重“全产业链引进”前提下走具有技术含量的“补工业化”之路，在海洋、航天应用、绿色制造业、高端旅游、生态健康、现代农业(南繁育种)等细分行业中深耕，形成“小而美”现代产业格局。
与现代产业体系高度关联的是海南未来市场（产品或服务对象）问题。所谓实施“新时代下南洋”计划主要是以此拓展市场发展新空间目标，解决海南“两头在外”当中“一头在外”问题：海南是国内离东南亚最近的沿海省份，开拓南洋市场是一种“另道超车”之路，可以充分利用中国内地强大的科技力量和完整的产业链作为支撑，是实现与内地省份共赢模式。同时，海南历史上先民们留下的巨大华侨人脉资源以及建立起来的中国与海外贸易的商业网络，为海南企业在南洋立刻打开市场提供可能。
第五，与企业诉求相匹配的营商环境制度设计。虽然“营商环境”没有统一概念，但对于如何优化营商环境工作目标是有一定共识的，那就是，在现有法律法规和政策背景下，政府设身处地为市场主体着想，消除制约企业发展的各种障碍，打造便捷高效、稳定透明、公平竞争的企业经营环境。很显然，营商环境主要从企业（企业"获得感"角度）和群众角度看待政府行为，关键是让它们真正感受到政府究竟为它们做了一些什么？从《海南省优化营商环境行动计划（2018-2019年）》和《海南省优化营商环境行动计划（2019-2020年）》方案及其内容来看，可能海南目前的营商环境制度设计与企业目前所需不符合（基本上属于模仿“世行版”或误把“世行版”当成高标准）。实际上，有关营商环境的“世行版”所聚焦的是对企业（主要针对中小企业）全生命周期服务评价（连世行专家自己也承认指标覆盖面比较窄），为此，“国家发改委版”已经对该内容进行辩证吸收，强调“不唯世行”并充分考虑“中国特色、中国国情”，且把营商环境评价指标体系扩展到包括企业全生命周期、城市投资吸引力和城市高质量发展三个维度。
总之，目前海南优化营商环境的设计应强调的是“产业转型”以及转型过程中企业真正需求变化是什么？而且，政府要开展转型过程中的企业经济压力和承受能力测试，对于潜在投资者和存量企业所关注的问题，如：中央12号文具体创新举措、清晰的细分产业指导、新项目落地行动路线和指南、新项目落地配套法规或政策内容、房地产企业转型政策指导和清晰的转型路线图和潜在投资者关注的其他内容（除了税收政策以外）等进行分类公开指导，让企业和群众真正感受到“有为政府”和“服务型政府”。换言之，海南面临的问题是新政实施后新阶段的转型与发展需求，即外来企业和本地所关注的是中央12号文内容中的新业态、新产业如何获得或参与投资机会，而本地旧业态（如房地产）旧产能企业更加关注如何转型以及更多参与机会。就海南目前改革的时代要求和地方转型特色而言，对于营商环境的需求比一般时期要多得多。
第六，东南亚华侨经济交流合作计划。我国各地对外开放（特别是初期）推进和建设过程中，华侨作为特殊参与者，他们在其中的作用和贡献是不可磨灭的。海南有归侨侨眷120多万，海外侨胞370多万，分布在世界50多个国家和地区，海南是名副其实的侨乡。《方案》强调，海南自贸港将打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户，加强与东南亚国家交流合作，促进与粤港澳大湾区联动发展。由于众多海南海外华侨在参与海南事务过程中本身就有家乡情怀（在精神层面具有天然的“获得感”），如何采用经济合作模式引导分布在世界近400个地缘性、血缘性和业缘性的海南华侨（特别是东南亚）参与海南自贸港建设在时间上刻不容缓，因为第二代华侨（受第一代华侨情怀影响相对比较深的）也已经是60多-70多岁左右了。另外，在观念上要转变，经济合作不仅仅局限于招商，认为海外华侨没有回到海南投资办企业就不是合作对象，其实，众多海外华侨的真正价值是他们对当地市场和客户有深刻的了解，更何况，中国目前企业对外直接投资（OFDI）流量与存量在世界范围内已经排名前几位。
第七，“一县一研究院”高级人才国家布局。“事业因人才而兴，人才因事业而聚。”也就是，海南自贸港建设必须依靠具体“事”来吸引人才并留住人才。20世纪90年代后期，因海南发展受挫，“敢闯敢试”和“想做事业”的海南人才不断外流，包括本土成长起来的学子，也因海南产业而学成未归，也就成为海南自贸港建设中高级人才短板问题存在。目前国内高级人才状况与改革初期的环境已经发生巨大变化，经济欠发达地区的海南在吸引高级人才方面并没有优势，但至少在两方面是可以操作和弥补的：一是“外智”（高级人才真正价值在于智慧）；二是“一县一研究院”高级人才布局计划。该计划主要利用海南优美自然环境优势和价值，目标群体或人员是55-70岁国内不同领域专家、学者和科学家；专家根据学科或研究领域自由组合，分别在海南每个县设两三家研究院，这些研究院要在体制机制上有较大突破：建设用地（除海口和三亚以外）由海南各县政府配给，专家居家住房产权灵活认证（如可采取内部集资建造），根据科研项目需要灵活招博士硕士，科研成果所形成的专利等可以在海南国际知识产权交易所转让并分享收益，等等。该计划只需要国家政策和使用海南闲置土地，兼管国家、海南地方和个人利益，可以在短时间内为海南现代产业体系建设聚集一批国内外高端人才，甚至助力海南实现区域腾飞。
四、一次大考
自贸港产生欧洲，400多年历史。目前，全世界有130多个自贸港和2000多个与自贸港有相似内涵和功能自由贸易区。也就是，在世界范围内在历史长河中，获得各国认可且真正获得成功的自贸港属于少数。
但凡属于成功案例都具备如下条件：
（1）与主办国平均水准相比，商业基础设施的水平要高一些；
（2）商业监管宽松、发展离岸外包业务、主要面对出口；
（3）有吸引外国投资的激励机制和措施；
（4）有便捷的物流服务；
（5）促进国际航运中心和枢纽港的形成。这也意味着，税收（包括关税）条件在成功的自贸港建设当中的作用机制是有限的。
海南自贸港建设过程应关注国际自贸港成功要件的建设和营商环境（软硬件）的构建，并处理好建设过程与地方经济社会改革之间关系。“全国上下一盘棋”和“集中力量办大事”是中国制度优势，如何支持海南从基础薄弱到发展增长极，对海南地方政府和各阶层是一次综合大考。
（作者系中国社会科学院金融研究所副研究员、投融资研究中心副主任；经济观察报宏观经济研究院特约研究员）
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陈经伟经济观察报专栏作家
中国社会科学院金融研究所副研究员、投融资研究中心副主任，经济观察报宏观经济研究院特约研究员