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政研院 | 城市瘦身：从鹤岗说起
作者：宋馥李 2020-09-26 10:16
看一个城市还有没有希望，主要是看这个城市有没有好的医疗资源、有没有好的教育资源，有这两项最核心的公共服务，就能留住人。
宋馥李/文 如果城市人口流失，出现了大面积的“废城”，那城市的未来该如何规划？
2019年4月，国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》指出：收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。
这是国内首次提及“收缩型城市”的说法。我们不得不承认，随着户籍制度的改革，将有越来越多的人口向更具活力的地区迁移和流动，但对于那些产业难以振兴的城市来说，“瘦身”已经无法避免。
城市“瘦身”，不意味着“人去楼空，街道破败”，也可能获得新的腾挪空间，为城市更新开启一片新天地。
2019年，中国收缩城市研究网络联合中国城市规划学会城市规划新技术应用学术委员会，从规划设计的角度举办了“第一届中国收缩城市规划设计工作坊”（以下简称“工作坊”），试图为中国收缩城市的空间规划设计提供参考。
龙瀛是第一届中国收缩城市规划设计工作坊的发起人，他也是清华大学建筑学院研究员、北京城市实验室创始人/执行主任，我们就此对龙瀛做了专访。
鹤岗的房子，曾经引起了全国热议
为什么是鹤岗？
经济观察报：工作坊为什么首先选择鹤岗作为研究对象，与鹤岗因为楼房“白菜价”而广受舆论关注有关系吗？
龙瀛：这个并不是因为鹤岗楼房白菜价。实际上，去年我们工作坊启动的时候，鹤岗还没有被曝出楼房白菜价的新闻，后来新闻出来之后我们也挺被动，只好低调一些。
这里有个背景，中国东北地区资源型收缩城市较多，且由城市收缩带来的城市发展问题较为严峻，鹤岗市是其中之一。受煤炭资源枯竭、主导产业衰落等因素影响，鹤岗市出现了人口流失、城市收缩的现象。从城市空间上看，环境破败、活力不足等现象也逐步显露。
那我们的工作坊为什么选择鹤岗呢？因为黑龙江省城市规划勘察设计研究院给了我们特别的支持，我们才有经费来开展这个工作坊，而且他们在鹤岗市有项目基础，这个非常重要，所以我们就选择了鹤岗。
经济观察报：国外对收缩城市已经有理论研究和实证，目前这方面主要的理论成果是什么呢？
龙瀛：这方面国内外的学术讨论还挺多的，“收缩城市”一词，最早由德国学者于1988年提出，用来指代受去工业化、郊区化、老龄化以及政治体制转轨等因素影响、人口流失乃至局部地区空心化的城市。
据我所知，德国的收缩城市得到的关注很多，也有很多既定策略。我们也考察过美国一些锈带城市，这些锈带城市的应对策略，在理论上和实践上，都有一些进展，比如说土地银行的实施，比如精简城市规模，再比如绿色基础设施，都是经常采用的方式了。
目前来看，收缩城市在规划设计上，主要有两种应对策略，其一是转型策略，也就是说要与收缩进行斗争，鼓励城市再开发、引入知名企业和新的投资项目，重新让城市经济复苏，最终让人口回流。
另外一种是适应收缩，适应人口流失，比如说建立土地银行、将废弃用地转换为公园绿地、都市农业等绿色基础设施。无论如何，针对收缩城市最核心的共识是要提升环境空间的品质、提升城市市民的生活质量。
经济观察报：在报告里，您多次提到了莱比锡、匹兹堡的案例，这些经验能被中国的城市借鉴吗？
龙瀛：这个要看具体情况。德国的莱比锡，原来是东德的第二大城市，曾经也是一个资源型城市，一度陷入了收缩。后来这个城市之所以成功转型，并重获生机，是因为政府有巨大的投入，引入了宝马汽车厂，引入了知名的足球联赛。
美国的匹兹堡也是成功案例，它同样也曾经是一个资源型城市。不过，匹兹堡有一些先天的优势——教育资源，这个太重要了。匹兹堡大学、卡内基梅隆大学都是全球有名的学府，它的医学院也很不错，所以可以依托这些资源再谋求转型发展。
在美国，说起收缩城市应对策略，或者说看一个城市还有没有希望，主要是看这个城市有没有好的医疗资源、有没有好的教育资源，有这两项最核心的公共服务，就能留住人。所以匹兹堡最终能够重获生机，从一座钢城转变为一个高科技研发中心。
中国的收缩城市能不能借鉴呢？我觉得一半儿一半儿吧。有些恐怕难以借鉴，比如说好的大学，这些优质教育资源，不大可能转移到鹤岗这样的城市。我们能借鉴的，可能主要是对空置建筑的处理，拆除后做绿化。鹤岗也是这么做的，把大面积的棚户区拆了，建设了一些回迁房，剩下的大片空地用来搞绿色基础设施。
鹤岗已废弃的工业厂房
一个悖论
经济观察报：长期以来，中国的城市一直都是奉行扩张路线，如果收缩城市不再谋求扩张，对政府治理体系会带来什么变化？
龙瀛：从国家层面的政策上来说，这两年还是有一些变化，也不是一味鼓励扩张，规划界现在也一直在讨论存量开发或者城市更新。
对于一些收缩城市，想要扩张也是很难的。据我所知，个别收缩城市的国土空间规划，还是在谋求扩张，仍然预测人口是增长的，所以整体态势还是向外扩张。对这个倾向，我们还是很担忧的。如果真的不谋求扩张，就会有很多变化，比如政府的土地财政怎么办？因为只有城市扩张，才有土地财政。
这就带来一些根本性的思考，国外的城市是征收房产税的，比如通过城市更新，让一个城市片区有了活力，城市面貌明显改善，那房子就会升值，政府收入也相应就多了。所以这个问题涉及到财政制度，中国的收缩城市要适应收缩、不走增长扩张路线，需要财政体系做出相应变化。
经济观察报：此次在鹤岗的收缩城市设计项目，是如何与鹤岗市政府部门沟通的？鹤岗的城市更新有什么亮点？
龙瀛：我们和鹤岗规划局有沟通，沟通过程还是很愉快的。鹤岗这几年建设了大量的公园，例如体育公园、带状公园，现在人均绿地面积非常大，人居环境大大改善，所以我认为鹤岗的模式是值得推荐的。
就绿色基础设施来说，美国的经验其实是小打小闹，他们都是一个院子一个院子把它复绿，鹤岗则是大规模营建绿地，我相信，这个应对收缩城市的策略，在鹤岗是被发扬光大了。
在中国其他的收缩城市，空置土地会越来越多，这个恢复开发的成本非常低，很容易学习借鉴。因为这样的土地，如果未来有需要，还可以再开发利用。我们也有了一些新的认识，比如我们的城市规划编制制度，也应该考虑如何适应这一变化，在编制方法上做一些制度创新。
鹤岗大面积营建绿地，城市环境大为改善
经济观察报：我觉得这里好像有个悖论。对收缩城市来说，人口的流失和城市空间的空置，根本还是产业的萎缩，产业萎缩必然带来公共财政紧张。在这个背景下，对城市空间重新设计和改造，怎么解决资金来源？
龙瀛：别的城市我不太知道，您提到资金来源，鹤岗主要是依靠棚改项目资金，这是来自于中央政府的转移支付，棚户区改造在东北搞了好多年，所以鹤岗能实现人居环境改善，能恢复那么多绿地，盖了那么多保障性住房。如果没有中央的转移支付，要实现这个确实挺难的。因为中国的收缩城市，肯定财政状况是不好的，有一些恐怕连负担公务员工资都困难。所以这确实是一个悖论，这些收缩城市，如果仅仅靠自身的能力，是很难进行城市更新改造的。
不过，我认为可以借鉴日本收缩城市的应对经验，政府财政收入少了，就减少公共服务的面积。比如说政府原来要提供100平方公里城市建成区的公共服务，现在人口流失了，那就采用紧凑城市的战略，沿着轨道交通节点来提供公共服务，那么人口也会往那个地方集聚，这样政府也节约成本。这个道理很简单，就是有多少钱办多少事儿，钱少就办钱少的事儿，这也是个思路。
经济观察报：收缩城市重新规划改造，一般需要什么样的步骤？怎么确保能重新集聚人口呢？
龙瀛：第一步是“瘦身”，也就是规模缩减与空废处理，减少城市的基础消耗，清理城市的破败景象，避免这些破败景象对个人和社会产生的消极影响。
第二步是“恢复”，做城市的生态织补与社区营造，通过环境和社会治愈的方式，实现城市的转型调整。就像刚刚说的，人口密度下降，就会导致公共服务单位成本提高了、同时导致城市空间碎片化，同时社区凝聚力也下降。
那怎么才能重新集聚人口呢？这就是第三步，我们叫做“强体”，做城市的特色挖掘与机遇创造，充分利用当地的禀赋，创造可能的发展机会，比如鹤岗，可以利用原有的矿坑开发旅游项目，充分利用现有资源，逐步来活化原有的城市街区。就算做不到全部复兴和振兴，但起码做到一部分街区重获生机。
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宋馥李经济观察报版组主编
城市版主编
城市与政府事务研究院院长
专注地方时政和区域经济，以中观视角观察中国城市。