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清华大学城市财政透明度排行榜：全国“四本账”透明度提高 烟台市财政公开情况最优
作者：李晓丹 2020-11-19 18:44
今年烟台市的财政公开情况最优，排名第一。烟台、杭州、广州、北京、深圳、湖州、珠海、武汉、成都、上海分别位列前十位。其中，烟台和湖州两个城市在今年的财政公开情况中表现突出，进步较大。
图片来源：图虫创意
经济观察网 记者 李晓丹 11月19日，清华大学发布《2020年中国市级政府财政透明度研究报告》(下称“报告”)。这份报告一共对294个地级及地级以上城市和388个县级市，以及全国所有的市级政府进行了数据采集。课题组在对采集的数据分析和研究的基础上，公布了“2020年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜”和“2020年县级市政府财政透明度排行榜”（排行榜内得分是换算为百分制后的结果）。
报告显示，今年烟台市的财政公开情况最优，排名第一。烟台、杭州、广州、北京、深圳、湖州、珠海、武汉、成都、上海分别位列前十位。其中，烟台和湖州两个城市在今年的财政公开情况中表现突出，进步较大。
自2012年起，清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心课题组每年定期发布《中国市级政府财政透明度研究报告》。2013年清华大学课题组根据实际情况，首次提出衡量中国市级政府财政透明度的完整指标体系和评价标准。2016年财政部印发《地方预决算公开操作规程》(下简称“操作规程”)，对地方预决算信息的公开时间和公开内容做了细致的规定。与以往的指导意见式的文件不同，“操作规程”更具有可操作性。财政部的“操作规程”采纳了清华大学课题组提出的大部分指标体系，并以正式文件的形式发布，有力地推动了各地方政府财政信息公开工作。
清华大学课题组提出的衡量中国政府财政透明度的全口径指标体系包括四大部分：1. 使用财政资金的政府与准政府的机构公开情况；2. 包括公共财政、政府性基金、国有资本经营以及社保基金的政府四本账目的公开情况；3. 其他重要的财政信息公开情况；4. 财政公开的全口径、用户友好和一站式服务的三个原则。在该指标体系中，今年涉及的变量共计129个细项，满分为690分。
表1为地级及地级以上城市财政透明度的得分情况。烟台市政府今年在财政信息公开工作方面处于领先，为处于同一层级的其他地级市政府改进起到了示范作用。需要指出的是，除了烟台市以外，排名前十的剩余九个城市得分均接近，其差别主要体现在 “地方政府债务”、“产业投资基金”和“政府与社会资本合作(PPP)”等其他重要的财政信息的公开部分。排名前一的烟台市除了详细公布“四本账”外，对这一部分做了较好的披露。
总体而言，今年财政透明公开的整体情况明显优于去年。按百分制，得分在60及以上的城市共有169家，其中得分位于60~69之间的城市有64家，70~79的城市有72家，得分超过80的市政府共有33家。烟台、杭州和广州三个城市得分甚至超过了90。
排名靠后的地级市在公开情况较差的原因上也有相似之处，其中排名倒数30位的城市大多没有对本市的2018年预算执行和2019年预算情况的详细表格进行公开，大部分仅仅在报告正文中对“四本帐”某些项目总额加以介绍，具体细项则无从得知。此外，排名靠后的城市在“其他重要的财政信息”方面也表现不佳，难以达到中央和社会公众对于财政信息公开的要求与期望。
今年市级政府财政信息公开情况尤其是预算和预算执行部分较往年有了很大的进步。“四本账”的公开情况较去年有所提升。衡量政府财政透明度的核心指标是市级政府对预算与预算执行情况的公开，即“四本账”的公开情况。 “四本账”是公共财政资金、政府性基金、国有资本经营以及社保基金的统称。今年大部分城市都给出了较为完善的2019年预算执行以及2020年预算报告。
报告指出，地方政府债务公开情况较去年有较大进步。政府债务公开指标包括以下具体指标：债务限额及总额、债务类别、具体债务项目、各辖区债务情况、债务还本情况、债务付息情况。从该指标地级及以上市政府的得分情况看，最低分为0分，最高分30分，平均分为18.15，相较于去年的平均分14.34分有了较大的进步。在294个地级及以上市政府中，共有248个公布了2019年度的全市债务限额和债务余额，这其中的大多数市政府对专项债务和一般债务两个类别的限额和余额进行了全面公开。
地方政府债务余额的信息一般是在上年度的预算执行及本年度的预算报告中公布，绝大部分公布的2019年度债务余额在上级政府划定的债务限额之内。从债务类别上，目前各市公布的主要是专项债务和一般性债务两个口径。在具体债务的使用项目上，部分城市如烟台、杭州、广州、北京等有加以说明，大部分城市较少公布此类详细的债务资金使用信息。
此外，地级市财政局和县级财政局作为独立的预算单位分别对本级债务预决算负责，但地级市财政局在每年的“两会”上会对全市的整体财政情况做汇报，有义务与责任对全市各县市的债务情况进行统一公开。据报告的统计，在294地级市中，有210家城市对市内各辖区、县的债务限额和年度余额进行集中公布。
此外，报告指出，产业投资基金信息与PPP项目的信息公开情况与去年较为相近。
2020年的财政透明度指标体系与2019年相同。指标体系中注重“产业投资基金”、“专项资金”、“政府与社会资本合作(PPP)”等项目的公开形式，例如是否设置专栏、是否以表格形式公开等。近年来，地方政府的投资类开支出现了新的特点。随着中央政府提高对系统性风险的防范和加强对地方债务的管理，产业投资基金和PPP方式逐渐成为地方政府推动地方基础设施建设和区域性产业政策的重要方式。
在评分体系中，产业投资基金公开由四个具体指标组成：1.是否设置产业投资基金专栏;2.是否以表格的形式公开产业投资基金;3.在政府门户网站及财政局网站能查询到的产业基金个数;4.是否在政府预决算报告或政府工作报告中公开产业投资基金总额。从地级及以上市政府公开情况上看，设置产业投资基金专栏的城市一共有21家，共有92个城市在产业投资基金项目上得分。有26家城市在政府预决算报告或政府工作报告中有公开本市产业投资基金的规模。
有115家地级市开设了PPP专栏，并有60家地级市以表格的形式公布PPP情况，这一结果略低于去年情况。大部分城市仍然采取新闻公告的方式加以公开，缺乏对PPP项目的集中、有序披露。PPP公开的指标为在市政府网站(及财政局网站)上检索到的PPP项目公开数目，包括项目名称和项目金额。地级及以上市政府中有80个城市没有关于PPP项目的公开信息。
县级市政府财政透明度公开情况与去年基本持平且得分普遍低于地级市政府。今年县级市政府财政透明度评价指标体系与地级市政府相同。尽管今年县级市的“四本账”公开比去年好，但是与地级市相比仍有较大差距。因此，县级市政府的财政公开工作仍有较大的进步空间。中国的县级城市政府仍需提高其治理水平，在机构公开、财政预算与预算执行公开和其他信息公开方面做更进一步的工作。
表2给出的是对各个县级市政府进行综合评价后的全口径财政透明度的排序和得分的情况。从实证结果来看，县级城市的财政透明度得分情况普遍低于地级及以上城市。其中，县级城市的财政透明度前三名分别是福建省福安市、湖北省利川市、河南省新郑市。与去年相比，前十名的城市大多易主，分布省份更为分散，总体得分明显高于去年水平。
公共财政公开透明作为现代政府治理的一个核心内容，是建立现代民主问责制度与法治社会的重要起点,也是提高政府治理现代化和治理能力的组成部分。
“公共财政公开透明的基本目标是向社会公布政府的结构与职能、财政收入与支出情况、财政政策意图、公共部门账户和财政预测情况。提高财政资金使用效率的关键在于真正落实依法治国、确立与执行科学的预算制度、建立有效的监督体系。” 清华大学公共管理学院教授、课题组负责人俞乔表示，各级政府将财政资金的来源、用途都应该公示出来，不折不扣地贯彻预算制度，通过不断提高公共财政的公开透明程度，也为地方政府融资提供了基本依据，对于防范系统性金融风险有积极作用。
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李晓丹经济观察报部门主任
宏观经济研究院秘书长