归口统一管理 大国资监管格局欲成

作者:王雅洁 2020-11-20 22:04

随着监管思路转向以管资本为主,更多监管职能的转变即将发生,此轮国资监管体制改革也在打开新的操作路径,例如授权模式的更新等。

经济观察报 记者 王雅洁 2021年底为界,全国范围内的相关地方经营性国有资产(除去行政事业性国有资产和资源性国有资产,包含国有金融资产在内的经营性国有资产)将被划入国资统一监管的范围。

经济观察报记者获悉,目前,包括北京、山东等地在内,已经将上述工作纳入最新的地方相关规划当中并往前推动。

中国企业联合会研究员刘兴国认为,相关地方经营性国有资产的归口管理,能提高国有资本的运营效率,更方便进行国有资本布局优化调整。

不过,在推动地方归口管理的过程中,需要面临权责利的明确界定,以及相关资产确权的问题。

一名国资人士表示,例如地方金融性资产确权,便是比较麻烦的一点。

面临上述问题,已经有地方做出尝试,上海便是一例。根据2016年上海官方信息,包括浦发银行、上海银行、上海农村商业银行、国泰君安证券、海通证券、太平洋保险等金融类企业,便从原有的上海市金融办调整至上海国资委统一监管。

11月19日,一名被划入地方国资委监管的基建行业国企负责人亦表示,自己所在的地区,在两年前便经历过所有经营性资产被划入国资委监管的过程,其中不仅包括金融资产,还包括相关高校校办国有资产。

除去地方经营性国有资产的归口管理,未来中央层面的经营性国有资产统一监管,亦将被提上日程。按照监管层的要求,中央党政机关和相关事业单位经营性国有资产的集中统一监管,将会随着以管资本为主的国有资产监管体制的构建而逐步推动。

历时多年,更加注重基于出资关系与国有资本整体功能的国资监管体制框架已经搭建起来。

随着监管思路转向以管资本为主,更多监管职能的转变即将发生,此轮国资监管体制改革也在打开新的操作路径,例如授权模式的更新等。

确权

除去行政事业性国有资产和资源性国有资产,包含国有金融资产在内的相关地方经营性国有资产,将成为未来国资监管部门统一监管的对象。

上述国企负责人举例表示,通俗地理解,以公路为例,能带来效益的收费公路便是经营性国有资产,相反,免费通行的公路则不是经营性资产。在改革之前,相关单位的招待所亦不是经营性资产,划拨出来成为企业后,便成为了经营性资产。

他说:“我的理解是,能实现经营收益的资产,便是经营性资产。”

对于经营性资产的划转与监管变革,该国企负责人对比表示,在划转之前,自己所在的企业归口交通监管部门管理,划转之后,归口国资监管部门管理。除去自己所在的基建企业,当地原属科技厅监管的化工研究院,以及相关的建筑科学研究院,还有高校国有资产,也划给了国资监管部门。

与该国企负责人所在地类似的是,包括甘肃、江西、内蒙、黑龙江、广东等地也在持续推动经营性国有资产统一监管,部分省份将金融国资也纳入到地方国资委的统一监管中。

再以云南省为例,2020年初,云南省国资委召开省级经营性国有资产集中统一监管第三批企业移交工作会议。会议按照《云南省人民政府关于授权省国资委对云南省工程咨询公司等52户企业履行出资人职责的通知》要求,安排布置省级经营性国有资产第三批52户企业纳入集中统一监管工作,研究部署下一步工作。

随着资产确权的逐步推进,触及改革深层的难题亦随之浮现。

这不是一个容易实现的目标。

上述国企负责人表示,从市场化的角度分析,最关键的问题之一是,如何保证在划转并统一监管之后,实现快速高效的反应机制。他说:“比如我们原来只需要完成经营目标就可以,现在对于经营与投资,比原先都更加规范,但是管理对象的复杂性与决策主体能力有限性之间的矛盾,还需要时间磨合。”

刘兴国认为,2021年的改革时间节点,其实操作难度很大。而且对比来看,地方统一监管的推动实施相对简单一点,量比较小,但是未来中央层面经营性资产的统一监管,难度会更大,部分资产剥离的牵涉范围比较广。

上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善则认为,就目前的情况看,市一级统一监管的难度超过省一级,推动进程较慢。

他以地方交通投资公司为例,表示这部分资产在划转时,需要进一步明晰权责,应对好现金流的问题。此前地方政府以及相关城投公司投入的基建工程,划入统一监管之后,后续如何维持,以及如何解决地方政府的隐性负债问题,都是需要综合考虑的方面。

上述国资人士则表示,由于历史原因,各级国资委对本级政府所有金融资产、文化资产等庞大资产缺乏出资管理权限,这一权力依旧分散在各个部门,政企不分、政资不分的问题仍然存在。

事实上,对于上述难题,顶层已有考量。

早在2015年出台的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)中便提出要求,未来要按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则,以管资本为主,稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,具备条件的进入国有资本投资、运营公司。

授权

国有资本投资公司、国有资本运营公司(两类公司),是构建以管资本为主的国有资产监管体制框架的关键平台之一,也是持续推动统一监管落地的可选路径。

刘兴国表示,先成立平台公司,将资产划转到相应的平台公司里面,再在平台公司的基础上进行清理整顿和划转,这可能是一个过渡性的方式。

正在推动的全国范围内的高校企业体制改革,便采用了先成立资产经营公司,再进行资产划转的路径。

按照顶层要求,将公办普通高校投资设立的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司以及所属各级企业纳入改革范围。改革工作分两步实施:第一步,2018年起选取部分高校,先行试点,总结经验,第二部,2020年起全面推开,原则上2022年底前基本完成改革任务。

具体操作路径上,高校先成立资产经营公司,将所属企业均转入高校资产经营公司,对所属企业进行全面清理,厘清产权和责任关系,根据不同情况,采取不同方式,分类实施改革。不需要或不具备条件成立资产经营公司的高校,可根据相关规定,委托专业资产管理公司实施改革。

按照《国务院办公厅关于高等学校所属企业体制改的指导意见》(国办发〔2018〕42号)的宏观要求,原则上,高校不再新办企业,清理规范后,没有保留企业的高校,要关闭注销所属资产经营公司。要根据党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革方案和改革国有资产授权经营体制方案的要求,将高校资产经营公司及保留企业纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

不止于高校资产改革的授权体现,监管层还会推动国有资本投资、运营公司调整优化总部职能定位和管控模式,发挥其在授权经营、结构调整、资本运营、激发所出资企业活力和服务实体经济等方面作用。

在授权模式的探索上,除了间接授权,直接授权的模式也将在后续改革过程中首次得以实践。

一名国有经济研究人士表示,原来部分事业单位办的企业可以考虑划入直接授权的平台公司中,通过国有资本经营预算注资的形式组建。

截至发稿,该消息并未得到国务院国资委的官方回复。不过早在《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)中,便明确对直接授权的模式试点提出要求,要求开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。地方政府可以根据实际情况,选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。

国务院发展研究中心企业研究所副所长、国企研究室主任项安波表示,与以往的间接授权模式相比,直接授权将有较大不同,例如会使国资管理体系的架构出现变化,从三层变成两层等等,但要说哪一种模式更优化,现在还无法比较。他说:“两种授权模式同时均等试点,也有制度竞争的意义。也许经过试点后,哪种模式更好或者哪种模式更适合哪类企业、哪种情况,才能得出更清晰的结论。”

股权

更细化来看,作为“管资本”的重要平台和授权经营体制的关键环节,国有资本投资公司,国有资本运营公司的股权管理是其重要功能之一。

项安波认为,股权管理是国有资本投资运营公司的重要功能,但目前还存在权责不清、行为不规范、管理不到位等问题。这主要是由于股东权利不完整、公司治理不完善、制度体系未健全、机制设计不科学等因素影响。深层次原因是对股权的认识还不深刻,权责明确、股权平等、股东平等基本理念尚有待转化成为股权管理的行动自觉。

有鉴于此,项安波建议,对国有资本委托代理链条上的“股东”们而言,需要重视完成从所有权向股权的转化、促进股东股权同公司法人财产权的区分;保障股东享有完整股权权利,不承担法律规定外的无关“连带”责任。对立法机构而言,需要进一步促进不同所有制类型股权受法律同等保护;建立类别股制度,丰富股权平等原则的内涵与外延;促进从股权平等到股东平等。对国有资本投资运营公司而言,为实现规范有效的股权管理,应以公司治理为股权管理的主渠道,完善股权管理制度体系、科学设计股权管理机制。

上述国企负责人亦表示,在统一监管的过程中,想要真正落实以管资本为主的国资监管体制,以及实现国有资产的保值增值,比较合理的操作体系是,在保证国有股的分红权基础上,不再延续管人管事管资产的旧有路径,例如华润万科便是一个可借鉴的例子。

格局

按照国资委的预期,到2022年,将基本形成国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司功能鲜明、分工明确、协调发展的国家出资企业格局。

同时,各级国资监管机构会根据授权履行顶层明确的国有企业出资人职责、专司国有资产监督职责等。

对于未来的国有资产监管体制改革,上述国有经济研究人士表示,这一体制改革需要明确三个层级,一个层级是行政管理层级,其中包括国资委、财政部和发改委等在内的行政管理层级;第二个层级是产权层级,即国有资本运营授权,也就是通过国资资本授权经营,未来将大部分的国企股权划到国有资本投资公司、国有资本运营公司中去;第三个层级是国有企业,包括国有独资企业,国有控股公司以及国有参股公司等。

实际上,改革开放以来,中国国有资产管理体制改革已有推进,国有资产出资人代表制度基本建立,保值增值责任初步得到落实,国有资产规模、利润水平、竞争能力得到较大提升。但是,现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在,国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象;国有资产监督机制不健全,国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出;国有经济布局结构有待进一步优化,国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

为了解决上述问题,政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,依法理顺政府与国有企业的出资关系便显得尤为重要。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)中亦提出过要求,应切实转变政府职能,依法确立国有企业的市场主体地位,建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开,确保国有企业依法自主经营,激发企业活力、创新力和内生动力。

同时,应准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构,根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责,科学界定国有资产出资人监管的边界,专司国有资产监管,不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权。以管资本为主,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,更好服务于国家战略目标,实现保值增值。发挥国有资产监管机构专业化监管优势,逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。

刘兴国认为,如果未来能实现真正的统一监管,便能在内部更高效实施专业化整合,或者战略重组,同时进行更有效的战略调整和资本布局优化。同时,实现统一监管后,就会有统一的监管标准,毕竟现在监管标准不一致,监管程度和范围也不一致,容易造成国有监管的不规范,以及国有资本的流失。

对于下一步的统一监管工作,上述国企负责人希望尊重相关企业的发展规律,不要搞“拉郎配”,他以自己所在地区为例,表示当地将彼此业务不相干的设计研究院划在一起,彼此无法起到业务互相支撑的作用,从这个角度上讲,不能一刀切,而是应把性质相似,有一定互补性和匹配度的企业放到一个平台上。

他说:“向管资本转变,实际上是为了去行政化,实现国有资本和民营资本同等市场主体地位。除了完成这一目标,还要注意分层操作。”

按照监管部门的规划,未来推动以管资本为主的国资监管体制过程中,将更加注重事中事后、分层分类,更加注重提高质量效益,坚持授权与监管相加和、放活与管好相统一,强化监督协同,防止国有资产流失,切实提高监管的系统性、针对性、有效性。

当然,不止于国资监管系统,纵观整个经营性国有资产的监管格局,分布于财政、交通等部门的相关国有资产,未来如何统一监管,依旧是一个悬念。随着此轮国资国企改革的推进,该问题也许会找到更明晰的答案。

刘兴国表示,地方的划转相对简单一点,量比较小,地方厅局经省里统一安排,操作难度相对较小,但是中央层面的资产剥离,难度较大,未来还需要多方考量。

回头看,延绵多年的大国资监管改革格局,轮廓已显。

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王雅洁经济观察报部门主任

经济观察报高级记者兼国资新闻部主任
长期关注宏观经济、国企国资等领域。擅长于深度分析报道、调查报道、以及行业资讯。

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