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经济观察网 记者 李晓丹  2022年是中国持续实施积极财政政策的第15年，积极财政政策下的财政空间有多大，在哪里？5月25日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第48期）于线上举行。

中国人民大学国家发展与战略研究院副教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员秦聪代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告指出，2022年的财政预算呈现三大特征：第一，一般公共预算中不仅包括增量的税与非税收入，还包括重要的调整项，即财政调入资金及使用结转结余。第二，特定国有金融机构和专营机构上缴利润从一般公共预算中的非税收入划拨到政府性基金预算中，这不仅有助于提升这部分资金使用的灵活性，也避免其拉低今年一般公共预算的预算赤字率，有利于稳定预期。第三，相比于其他三本账，国有资本经营预算的规模较小。

广义财政收入的四本账包括：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。报告估算，目前还有3.8万亿元的财政政策空间，这个基础上如果资金还不够，也不排除发行特别国债的可能性。

中国2022年预算赤字率为2.8%（预算支出与收入总量差额/GDP），低于去年的3.2%；但剔除调入资金及使用结转结余这一调整项，实际赤字率为4.6%（预算支出与预算收入差额/GDP），高于去年的3.8%。不过这并未影响到今年较好的预算开局和地方财力保障。一方面是因为2021年度一般公共预算和政府性基金预算“超收短支”；另一方面则是财政靠前发力，“中央财政专门安排支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付1.2万亿元，其中列入2022年预算的8000亿元已全部下达地方，并同步加大库款调拨力度”，从而极大缓解了基层财政负担。

报告还认为，2022年一季度一般公共预算收支完成进度快于去年，但4月份受疫情冲击较为明显。不过，相信后续“稳大盘”政策的陆续出台和执行将推动我国经济复苏，在支撑一般公共预算收入完成的同时也使得财政支出空间得到改善，虽然保证今年的一般公共预算收入问题不大，但是出现去年超收短支的可能性较小。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬在当天的研讨会上表示，财政空间不只是收支空间，还包括政策与改革空间，从总债务水平看，到2021年底债务率47%左右，国际公认比例60%，从总水平来看我们也是有较好的债务空间的。特别是疫情后各个国家使用刺激性的财政金融政策后，全世界的债务水平都抬高了，相对来讲我们的债务水平较低。

“但是，债务的结构性问题比较突出，国债和地方债的结构不合理，一般债和专项债结构不合理，显性债和隐性债的结构不合理。未来怎样通过调整结构使得它能够承担更大规模的债务总量，这方面是有余地可做的。”冯俏彬说。

北京大学经济学院教授许云霄认为，疫情冲击叠加稳增长诉求，财政收入持续承压，短期内难言乐观；财政支出力度亟待加大，所以发行特别国债有其必要性与合理性。

许云霄还强调，发行特别国债的主要目的从来不是简单补充财力，更多是因其具有“特别之处”：专款专用、审议高效、不计入赤字，尤其是在疫情暴发等重大事件冲击下，特别国债是可以优先考虑的较为高效的资金补充工具。

浙商证券首席经济学家李超则提醒，消费券发放应以地方财政为主，控制规模防通胀。

李超表示，年初以来，全国已有20个省市先后发了总额超过51亿元的消费券，消费券的发放额度也呈现出逐月递增的趋势，对促进地方经济增长发挥了积极作用；消费券的主要受益群体是居民，其边际消费倾向较强的，对消费有一定的带动，且通过发放消费券也可以缓解一部分收入不足的问题。但发钱也可能导致储蓄率进一步上升，短期拉动消费的作用有限。

李超预测，2023年专项债提前下达也有可能性，但它重点解决的是2023年一季度的稳增长的问题，不是年内稳增长的问题。

报告还指出，应该“呵护”宝贵的财政空间。

从短期看，要注重三个方面的改进：

第一，优化财政支出结构，提高财政支出效率。短期内呵护财政空间的逻辑起点在于“控支”，应当在“保障底线、基建发力、聚焦短板”的思路下首先做好控支工作。

第二，盘活存量财政资金，提高税收征管水平。一方面，应继续清理闲置财政资金，地方政府应优先利用以往年度结余转存资金、国库库底资金和因项目改变尚未支出的已安排资金弥补自身财政缺口；另一方面，应加大力度追缴以往年度未及时入库的存量资金，坚决清理违规财政专户资金。

第三，加快转移支付拨付，保障地方支出能力。在有效控制转移支付规模过快增长的前提下，应适当增加一般性转移支付，特别是向受疫情影响和留抵退税压力较大以至于基层财政运转困难的地区倾斜。除此之外，对于中央交托事项，应确保专项转移支付资金拨付到位，实现项目实施主体与资金相匹配。

从长期看，要“理顺两个关系，完善两个体系”：

首先，应厘清政府与市场的边界，应进一步深化市场化改革，完善政府机构职能，使政府“既不失位也不越位”。其次，要理顺中央与地方的财政关系，在进一步提高中央事权和支出责任的同时，加强地方税体系建设，确定地方主体税种，增强地方收入自主权。

再次，在完善预算管理体系方面，提升预算尤其是一般公共预算外的三本预算的规范性和透明度，建立健全四本预算的统筹协调机制，更好地发挥全口径预算体系的整体调控功能。可以研究制定5年期滚动赤字管理体制。最后，要进一步完善政府债务管理体系，考虑着手编制政府资产负债表和完善专项债管理制度。

此外，最优的宏观调控效果一定来自于财政政策和货币政策间的有机协调。短期内的政策态势还是要以积极的财政政策和边际宽松的货币政策为主，而在这一政策导向下货币政策要预防财政政策带来的两大冲击：一方面是“准财政”可能导致货币扩张，比如PSL的放量导致的信贷扩张进而货币扩张；另外一方面是如果没有做好控支而又进行大量借债，可能会带来赤字货币化的压力，进而导致通胀和金融风险的积累。