全球税制改革气氛渐浓

作者:陈季冰 2021-06-10 20:00

要扭转恶性西方国家贫富差距日益拉大、民粹主义高涨,进而导致政治尖锐对立的恶性循环,一是要大幅度削减政府开支,真正实现“小政府”理性;二是改革税收制度,避免简单地增税或减税,使整个税收制度朝更公正合理的方向转变。

(图片来源:IC Photo)


——重塑民族国家与跨国公司权力关系的一次政治努力

陈季冰/文

当乔·拜登踏上自己就任美国总统后的首次出访旅程、前往英国和欧洲大陆时,他应该心情很不错。刚过去的这个周末(6月5日),七国集团(G7)财政部长达成了一项具有里程碑意义的协议,从而为推动全球公司税制改革铺平了道路。

当今世界上最发达的7个国家对这份“历史性协议”表达了异口同声的极高评价和无比期待。美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)宣称,这一“史无前例的重大承诺”将终止数十年来全球税收螺旋下降的“逐底竞争”,将“确保美国乃至世界各国中产阶级和劳动者的公平”;今年G7峰会东道主英国财政大臣里希·苏纳克(Rishi Sunak)则认为,这个协议适应了“全球数字时代”;德、法、意等国领导人们也纷纷附和说,协议的达成朝“税收正义”和“社会公平”迈出了“历史性的一步”……

同样很重要(也许更重要)的是,在当下这样的历史性时刻,这份协议的达成至少在表面上缓和了大西洋和英吉利海峡两岸的多重紧张关系,向世人展示了一幅多年未见的“西方团结”的政治景观画,美国则重新占据了画面的中心位置。

乔·拜登自参选美国总统之始就不厌其烦地一再强调,他领导下的美国将与唐纳德·特朗普的“美国至上”、疏远传统盟友的单边主义路线划清界限,让美国重回多边主义,并重新“领导世界”。某种程度上甚至可以说,这是他最核心的政纲之一。

G7税制改革协议的达成,是拜登上台后美国重新展现独一无二“领导力”的第一个真正“胜利”。事实上,关于公司税制度改革的全球谈判从2013年就开始了,过去8年里举步维艰,但在今年2月美国政府表达出积极姿态、并提出新建议之后,取得了突破性进展。

根据6月5日公布的公报,G7财长会议达成的公司税改革协议包含两部分主要内容,也就是经合组织(OECD)之前提出的国际税制改革的两根“支柱”——

第一部分(“第一支柱”)是通过设定全球最低公司税来解决耶伦所说的“税率逐底竞争”的问题,G7目前一致同意全球最低公司税税率为15%。

第二部分(“第二支柱”)是要求世界上规模最大、利润最高的跨国公司在其有销售的国家缴纳更多税款,G7目前所说的“规模最大、利润最高的跨国公司”指的是营业收入位居全球百强、利润率超过10%的那些巨头。为了更直观和清晰地解释上述这两个“支柱”,我们来算一笔账:

按照“第一支柱”的要求,假设有一家总部位于硅谷的跨国公司,它的主要营运基地和市场销售在素有“避税天堂”之称的爱尔兰(也就是拜登祖辈的故乡),或者它通过一系列巧妙的财务会计操作将自己的主税地弄到了爱尔兰,而那里的企业税是12.5%。那么,今后它除了要向爱尔兰缴纳12.5%的税之外,还必须向美国政府缴纳2.5%,以补足15%的全球最低公司税。而如果这家公司在完全免税的百慕大登记利润,那么今后它将被美国政府征收15%的公司税。

按照“第二支柱”的要求,假设一家总部位于美国的巨头公司在全球各地赚到了1000亿美元的利润,那么,今后除了要向美国政府交税以外,至少还应当针对这些利润中的一部分,向它拥有销售和利润的国家交税。

上述这两项改革为什么被普遍认为意义重大?它们试图解决的主要问题又是什么?

在回答这两个问题之前,需要先有一个关于税收和现行国际税制的宏观背景。

税收,自古以来就是政治运转的枢纽。政府为什么需要存在以及它依据什么原则来运作,在很大程度上可以说就是财税问题。故而西谚有云:“悠悠万事,唯税为大。”

然而,在数千年人类历史的大部分时间里,地球上既不存在像今天这样边界清晰僵硬、人民认同单一、政府权力至高无上的“民族国家体系”,也没有在世界各地到处做生意的全球性企业。因此,在漫长的历史中,税收一直是某一个政权内部的事情。征税对任何一个统治者来说都极为重要,但他并不需要为此与其他政权的统治者去讨价还价,这与贸易截然不同。

不过,19世纪末、尤其是20世纪下半叶以后,情况发生了显著变化。原因就是前文说到的两点:高度排他性的“民族国家体系”的确立和大量跨国企业的出现。简单地说,对于那些在世界上许多国家都有经济活动的公司,哪个国家有权向它们征税?应该(本质上其实是能够)征多少?就成了一个棘手的现实问题。也因此,税收问题在一定程度上也就成了不同国家之间必须通过协商才能解决的“国际性”问题。

现行全球公司税制度奠基于一个整整世纪前,那是命途多舛的国际联盟(作者注:第一次世界大战后西方列强建立的全球治理体系,可以勉强视之为联合国的前身。)时代的产物。按照这种税制安排,公司只在拥有经营实体的地方需要根据其利润向当地政府缴税。之所以本次G7峰会前夕达成的协议被认为具有划时代意义,原因就在于它从根本上颠覆了一个世纪以来通行的上述国际税收原则。

按照改革者的观点,这一国际税收制度已经明显不适应当下的全球经济现实。这主要是因为,随着经济发展和时代变迁,像“知识产权”这样的“无形资产”在经济活动中的重要性日益上升,过去的农场、工厂、商店之类的实体资产反而越来越不值钱。对于像制药之类以知识产权为主要资产的高科技公司以及金融投资等高附加值服务企业来说,物理位置几乎无关紧要,它们可以轻而易举地落户或将大部分利润转移到任何地方。尤其是互联网兴起以后,大量的传统销售活动甚至都不再依托实体,它们可以在线上向任何国家的消费者销售产品和服务,而完全不需要在当地开设任何经营实体。

这一方面给那些能力出众的全球性大公司“合法”避税提供了许多可钻的空子,另一方面也催生了一批“离岸中心”和“避税天堂”的涌现,它们是20世纪世界经济中最独特的景风景线之一。

今天,全球最著名的“避税天堂”有维京、开曼、百慕大群岛等几个英国海外领地,还有像欧洲的爱尔兰、荷兰、瑞士、卢森堡和亚洲的新加坡这样的国家。在其中少数一些地方,比较典型的是爱尔兰,跨国公司确实拥有经营实体;但大多数这类地方只是被它们用以申报在其他国家赚取的利润,从而逃避税收。因此,这样的奇观每年都在上演:只有60万人口的卢森堡获得的所谓外国直接投资与美国一样多,而什么也不生产的百慕大得到巨额“外商投资”……

根据联合国专家的估算,目前有超过7万亿美元的全球财富藏匿在上述这些“避税天堂”;OECD的研究也显示,跨国公司高达25%的利润记在“避税天堂”和低税率国家。美国大公司是最善于搞这种“财富腾挪”的,新世纪20年里,它们海外利润记在“避税天堂”的比例,从2000的30%提高到了2019年的60%。美国加州大学伯克利分校的一项研究还表明,2017年全球跨国公司大约40%的利润——也就是约7000亿美元,都被转移到了“避税天堂”。

有人因此指出,现代跨国公司赚大钱无非靠两条腿走路:一条腿是将生产中心从过去的母国转移到人力成本低得多的发展中国家;另一条腿则是将在全球市场中赚取的利润转移到缴税很少、甚至不用缴税的“税率洼地”。

如果说,它的第一条腿对世界来说主要是福音的话,那么第二条腿就基本上是灾难了。这种局面所导致的最终结果,必然就是耶伦所说的“逐底竞争”——即各国政府为了吸引资本和企业,只能竞相下调企业税率。根据美国智库“税收基金会”(Tax Foundation)的统计,1980年时,全球平均企业税税率为40%左右,40年后的2020年下降到了23%。2008年华尔街金融危机以来,37个OCED成员国中已有24个进一步降低了企业税率。这也被认为是金融危机后西方国家政府财政状况恶化的一个重要原因。

即便拥有全球最多跨国公司的美国,也不得不加入这场类似于经济学里说的“公地悲剧”的“逐底游戏”。2017年,特朗普政府承诺打击在国外逃税的公司、吸引企业回流至美国本土,启动了史上罕见的大规模降税计划,将企业税税率从35%大幅下调至21%。第二年,美国经济取得了强劲增长,但当年政府获得的企业税收入骤然下降了31%,是有纪录以来最大的年度降幅。

今天我们若撇开党派偏见,客观公允地评价,大致可以这样说,特朗普的降税政策的确对刺激美国经济产生了立竿见影的效果,这是它的成功之处。然而它并没有实现所谓经济增长会自然促进税收增加的“供应学派”的经典许诺,相反导致了美国政府财力的萎缩。由于美国的政府支出也并没有像共和党人期望的那样出现显著收缩,其必然的算术结果便是美国政府债台高筑到了令人震惊的不负责任的程度,而这笔欠债最终总是要分摊到所有美国人身上。未来,如果不能大幅度削减开支,就只能把这个越来越大的财政包袱转移到大多数中低收入的普通美国劳动阶层身上,他们没有能力像那些财大气粗的跨国公司和金融大鳄那样把自己的辛苦收入转移到维京群岛去报税。

据联合国的估算,因为跨国公司的利润转移,目前各国政府每年流失的税收高达5000亿~6000亿美元之多。但更为无解的是,这是一个没有底的游戏:即便特朗普把企业税降低到21%,仍然远高于爱尔兰的12.5%,而开曼群岛和维京群岛的企业税税率为零……这些“避税天堂”无一不是人口很少的小国,其中不少甚至都不是独立国家,它们的政府不需要提供太多公共服务,更谈不上任何国际义务,只要能繁荣当地经济,收不到税并不重要。但像美国这样的国家是无法玩转这场游戏的。

不用说,欧盟和日本也是。

因为这个缘故,多年来,总部设在巴黎的经合组织一直试图协调各国,促成一个世纪以来最大的国际公司税改革,从而限制跨国企业通过在世界各地转移利润以使应缴税收“最小化”的能力。本文开头所提到的两个税改“支柱”,就是OECD于2020年末发布的《第一和第二支柱蓝图报告》中率先提出的。事实上,G7财长在6月5日达成的协议,也基本上就是OECD先前规划的改革蓝图。

OECD的这项倡议也得到了国际货币基金组织(IMF)等多边机构的长期支持。但之所以谈判一直停滞不前,最大阻力恰在于美国的一贯反对。原因也很简单:当今世界上的跨国公司,特别是拥有重要知识产权和无形资产的科技巨头,一大半是美国企业。撇开共和党长期秉持的小政府、低税收保守主义意识形态不论,即便仅从情感上说,美国政府也很难接受他国政府从本国企业身上榨取更多税金,哪怕它自己也收不到这些钱。

今年2月,美国新任财政部长、美联储前主席珍妮特·耶伦甫一就职就明确表示,美国不再反对全球公司税改革方案。两个月之后的4月5日,在国际货币基金组织和世界银行一年一度的春季会议召开前夕,耶伦进一步明确呼吁G20国家响应美国的倡议,一起设定全球最低企业税率,以打击避税并终结“长达30年的企业税逐底竞争”。

耶伦在芝加哥的一个线上交流会议上说,“我们的税收已经达到二三十年来最低水平,而且随着税收继续下降,我们投资道路、桥梁、宽带和研发的资金也会越来越少。通过选择在税收上竞争,我们忽略了在工人技术、基础设施实力上的竞争。这是事与愿违的竞争,这就是为什么我们要提出这项‘美国制造’税收计划的原因。它会改变整个游戏。”

这位凯恩斯主义经济学家还说:“美国的竞争力将取决于我们能否培养优秀工人、尖端研究和提供最先进的基础设施,而不是我们的税率是否比百慕大或瑞士更低。”

美国政府的这一重大立场转向发生在新冠疫情对经济造成史无前例的巨大破坏的历史转折点上。为了阻止经济下滑、帮助经济尽快复苏、重振美国的就业和增长,拜登政府上台后已经宣布并签署了多项“非常规”刺激计划,其中包括一项总支出1.9万亿美元的“美国救助计划”、一项总额2.3万亿美元的“美国基建投资计划”和另一项总规模1.8万亿美元的“美国家庭计划”。

上述三项计划合计需要支出的金额高达6万亿美元,钱从哪里来?

由于美国政府已经债台高筑,像过去那样发债,进一步增加负债的空间越来越逼仄。为此,基于民主党的传统意识形态,新政府提出了增税计划。根据新一轮税改方案,未来联邦企业税税率将从特朗普时代的21%升高至28%。耶伦公布的税改细节认为,这将在未来15年内为联邦政府增收2.5万亿美元,这笔钱将用来负担规模庞大的基建翻新计划开支。

不过,单方面增税显然会降低美国对于全球资本和企业的竞争力。正是基于这样的背景,耶伦提出了设定全球最低税率的倡议,希望与其他国家达成“收税统一战线”,确保美国的新一轮税改不至于被激烈的“全球税收战争”削弱。

这一提议与欧洲国家的想法可谓一拍即合。欧盟围绕公司税的谈判讨论了多年无果,眼下新冠疫情致使政府支出激增,公共财政压力越来越大。此外,与美国政府的考量有所不同的是,欧洲政府一直渴望从苹果、谷歌和Facebook等美国科技巨头那里捞到更多“油水”。因此,耶伦的提议在第一时间便获得了德、法、英、意等国的热情欢迎和积极响应。

耶伦在今年4月最初提议的全球最低企业税率是21%。一个多月后的5月20日,急于推动协议的美国政府削减了自己的雄心,将提议税率下调至15%,从而大大提高了各国达成协议的动力。当然,这也引起了诸如乐施会(Oxfam)等一些国际团体的不满。它们认为,如此之低的税率标准并没有改变什么,根本无助于缓解全球不平等。

不过,无论如何,这次税制改革协议表明,美国依然在全球经济事务中拥有强大话语权。

按照可能的外交程序,G7财长达成的这项税改协议,预计将在6月11-13日举行的G7峰会上由各国领导人正式签署。之后,它将被提交给在OCED层面参与谈判的大约140个国家,它还将在今年7月于意大利威尼斯举行的G20财长会议上得到讨论。税收和法律专家预计,这项改革最终得到落实,至少还需要两年时间。改革协议的一些具体细节也可能发生变化。

一旦百年以来最大的税制改革付诸实施,一目了然的输家当然是像Facebook、谷歌、亚马逊这样的大型跨国公司。据估算,它们未来每年将多付出多达数百亿美元的税款。

这些大公司肯定会展开政治上的博弈和反击,而这场税收斗争也将是对它们在拜登时代的华盛顿有多大影响力的一次考验。然而,首当其冲的三大公司谷歌、亚马逊和Facebook都对这次的G7协议表达了公开的欢迎和支持。它们纷纷表达了相同的意思:新的协议有助于全球税收体系的透明、稳定和规范,它们愿意为此多支付一些税金。

另一个显而易见的输家是开曼群岛这样的“离岸避税天堂”——当跨国公司总部国家有权要求公司补足“全球最低税率”以下的那部分税收,大公司自然不会再有什么动机将资产和税收申报转移到这些地区。有人因此预测,这样一来,已经存在了一个世纪的“避税港”商业模式将寿终正寝。传统上,它们虽然不收税,但通过成功吸引富人和富有大企业入驻而赚取了丰厚的配套服务收入。未来,它们的时代将画上句号,而且它们也没有什么能力可以同G7这样的强权博弈。

至于爱尔兰、瑞士、新加坡这样的低税收国家,它们受到的影响则更加复杂。因为它们并不是纯粹的“避税港”,但在新的全球收税环境下,这些经济体未来对外来投资的吸引力肯定会有所下降。若想要续写经济成功的神话,它们需要花很大的力气调整国内经济政策。由于各国国内的政治氛围不同,这些国家对于这次税率改革明显态度不一。在欧洲最著名的三大低税国家中,瑞士尚未明确表态,爱尔兰则坚信自己仍有不可替代的竞争力,而荷兰甚至表达了热烈欢迎。

最大的赢家无疑是各主要大国的政府。事实上,无论是G7还是G20,几乎所有国家的企业税率都远高于15%。因此,未来会有数百亿新增税款流入这些国家的国库,而它们中的不少国家目前都陷于左支右绌、几乎揭不开锅的窘境。

但政府获益只是一部分,对一个国家的整体而言,税收改革的利弊还取决于该国拥有的跨国公司数量以及它们在海外的利润状况。就这一点来说,美国可能又是最大的输家。按照美国税务基金会的数据,美国公司占目前全球100家利润最高的跨国公司利润总额的72%。

从某种程度上,你可以说,拜登政府以“出卖美国企业利益”的方式换取了世界上其他国家对全球最低税率的支持。

当然,这样说有一个并不公允之处,即新税制解除了欧洲国家对美国科技巨头征收数字税的迫在眉睫的威胁,从而避免了大西洋两岸一场两败俱伤的贸易战。事实上,这也是谷歌、亚马逊和Facebook等美国互联网巨头表态支持这次改革的重要原因。

对这些互联网巨头征收数字税,是欧洲国家酝酿了多年的计划。在这次G7财长会议之前,英国、法国等几个国家已经开始向这些美国公司征收临时数字税。美国则针锋相对,威胁对6个向美国企业征收数字税的国家征收20亿美元报复性关税。不过,美国贸易代表戴琦在宣布这项制裁时,给了它暂缓6个月执行的宽限期,这一心照不宣的安排显然就是为了给耶伦推动的全球公司税改革留出空间。

虽然6月5日的协议并未明确提到欧美之间的数字税争端,但耶伦已经表示,随着新的全球税则生效,欧洲国家将取消现有的数字服务税,“整体共识是这两件事是密不可分的”。对于美国公司来说,这也不失为“失之东隅,收之桑榆”的宽慰。

正如IMF所强调的,任何协议都不应只由最强大的国家主导,将发展中国家的利益纳入考量极其重要。那么,全球税率改革对于发展中国家来说意味着什么呢?

可以说,总体上是一件利多弊少的好事,这里面主要有两个原因:第一,发展中国家税收高度依赖企业所得税,最低税率显然有助于发展中国家政府增加税源;第二,很多实证研究显示,低税率吸引来的更多是金融资本,而非实体经济投资,大多数发展中国家并不能寄希望于低税率来吸引投资。

中国官方迄今尚未对全球最低税率的谈判表达过立场,毋庸置疑的是,没有中国的参与,这项改革是不可能在全球范围内得到真正实现的。但对中国自身来说,改革很大可能也是利多弊少的,至少目前阶段是这样。

中国拥有仅次于美国的全球第二多的大企业,特别是科技巨头,然而,除了少数几家之外,中国企业绝大多数没有太大的海外业务,海外利润也不多。这意味中国企业不会因为全球最低税率而明显多支出税款。相反,中国几乎是全球所有大企业的最大市场和利润来源,所以,新的税制倒可以让中国政府多收获一笔额外的税收。不过,中国国内有很多相互竞争的经济特区,从中央到地方,也有不少针对高科技企业的税收优惠和研发费用扣税减免等政策,这一部分可能会受到未来全球最低税率新政策的影响。

换句话说,新的全球税制在一段时期内不会对中国政府和企业造成真正影响,但可能会限制中国国内收税政策的灵活性,使一些地方长期以来习惯的依靠收税优势的传统招商模式打折扣。

当然,即便接下来各国的谈判进展顺利,这项被誉为一个世纪以来最大的税制改革仍面临两个最大障碍。

第一个障碍是技术性的。

目前获得的共识还很笼统,关键细节有待于未来几个月的磋商,里面少不了激烈的利益博弈。

第二个障碍存在于政治层面。

众所周知,美国共和党长期秉持小政府、低税收的意识形态,要提高税收的政策很难顺利通过,尤其是征税对象主要还是美国企业,而且特朗普时代以后的共和党也对几乎所有国际合作持抗拒态度。因此,这在美国国会必将是一场激烈的政治斗争,期待美国国会中共和党人的爽快合作,在当今两极化的美国政治语境中,是完全没有可能的。

政治层面的另一个相对较小的障碍在于,无论是G7、G20还是OCED框架内的税收制度框架都不具有强制性,理论上,任何国家都可以不加入。以欧洲国家为例,如果想在欧盟范围内顺利落实新税制,则肯定要给予爱尔兰等现行税制的最大获益国家一定的补偿。在欧盟这样低效率的多边机制中,这大概也需要经历旷日持久的谈判。

有评论者认为,这场全球税务改革计划彻底颠覆了一个世纪以来的国际经济秩序,如果成功,它有可能扭转数十年来螺旋下降的竞争性减税周期,开启一个崭新的“加税周期”。

在我看来,在当今全球化的经济环境下,这是不可能做到的,做到了也不是好事。粗略地说,世界各国财政的根本问题不是税收太低,而是开支太高。过去几十年来,西方国家的左翼一再推动税收增长,鼓吹政府更多、更深地参与到市场中去,但这已经对经济本身造成了难以挽回的损害。反观右翼,它们一再推动减税,但却并没有兑现自己“小政府”的允诺,政府开支并没有明显紧缩。

如此循环往复的结果是政府债务不断水涨船高,而每一次所谓“解决方案”的实际结果,右翼方案总是让少数最富裕人士(和公司)交更少的税,同时让政府背上更多的债(意味着将来由大多数普通民众来还);左翼方案则是用想当然的高税收来对经济本身进行“惩罚性”的损害。

这就是西方国家贫富差距日益拉大、民粹主义高涨,进而导致政治尖锐对立的根源。要扭转这种恶性循环,也必须两条腿走路:一是大幅度削减政府开支,真正实现右翼所说的“小政府”理性;二是改革税收制度,避免简单地增税或减税,而是使整个税收制度朝更公正合理的方向转变,让高收入者多缴税,低收入者少缴税,而不是相反。

希望这次的全球最低公司税改革能够走出正确的一步,未来在此基础上才可能有更多改革。

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